A área da poligonal dos portos organizados é definida por meio de decreto do presidente da República, conforme disciplinado no art. 15, da Lei nº 12.815, de 05 de junho de 2013 (a nova Lei dos Portos). Segundo o próprio dispositivo legal, a decisão desses limites leva em consideração os acessos marítimos e terrestres, os ganhos de eficiência e competitividade e as instalações portuárias já existentes. Permeando este decreto e as formas de intervenção do Estado na propriedade, nos cabe discorrer sobre qual a natureza jurídica e o fundamento legal deste ato normativo. Podemos questionar: qual a justificativa legal de escolha de cada área? Quais os instrumentos jurídicos que podem ser utilizados para regularizar as áreas públicas e particulares que passaram a fazer parte da referida poligonal?
A intervenção do Estado na propriedade é presença comum e tema bastante recorrente da administração pública brasileira, e consiste na ação estatal de relativizar o direito de propriedade, garantido no art. 5º, inciso XXII, da Constituição Federal de 1988, para fazer respeitar a regra constitucional da aplicação de sua função social (art. 5º, inciso XXIII). A referida intervenção pode se dar de maneira restritiva ou de maneira supressiva. Esta última pode se verificar no caso de desapropriação, enquanto a primeira – restritiva – pode-se perceber nas seguintes modalidades: 1-servidão administrativa; 2-requisição; 3-ocupação temporária; 4-tombamento; e 5-limitações administrativas.
Neste contexto, o ato normativo (decreto presidencial) que define a poligonal de um porto organizado informa que a referida linha imaginária deverá imprimir inúmeras regras que naturalmente limitarão o uso da propriedade de maneira restritiva, ou seja, quem era detentor da propriedade antes da publicação do decreto definidor terá limites legais de uso, antes não existentes. Com esta premissa, não há dúvidas de que a delimitação da poligonal de um porto organizado muito se assemelha com uma limitação administrativa, modalidade de intervenção do Estado na propriedade.
Portanto, quando as condições estruturais e logísticas são identificadas em determinada área, o decreto presidencial utiliza como fulcro o interesse público para garantir que aquela determinada propriedade assuma uma potencialidade estratégica, e é com este fundamento que a área passa a assumir a sua função social vinculada à atividade portuária, caso contrário, e em tese, haveria perda real de eficiência do seu uso.
Definida a poligonal, o Estado Regulador passa a ter a obrigação de estudar a dominialidade das áreas abrangidas pela poligonal, como condição sine qua non para que se possa analisar os processos de arrendamentos portuários e instalações portuárias privadas no interior destas áreas. Aqui surge outra importante questão: como será feita a regularização destas áreas?
A poligonal, como dito acima, não gera direito de propriedade, apenas cria a limitação administrativa de seu uso, na verdade, as propriedades já constituídas não serão alteradas automaticamente. As áreas de propriedade da União e as demais áreas públicas, via de regra, deverão ser objeto de processos de destinação patrimonial, como exemplo o processo de cessão, que é o instrumento adequado para destinar áreas da União a outros entes estatais (Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998). Noutro ponto, as áreas de particulares poderão ter seu uso limitado a atividades operacionais típicas da atividade portuária ou atividades que não guardem dissonância com estas, ou, em último caso, ser objeto de desapropriação, que é uma modalidade de intervenção supressiva.
Em conclusão, resta claro que a área a ser definida como a poligonal de um porto organizado deve reunir condições que, não só garantam o sucesso do seu uso, mas, também, justifiquem a imposição de limites à propriedade privada, ao mesmo tempo que se deve respeitar e buscar a devida regularização dos direitos de propriedade preexistentes.
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*Advogado, é especialista em regulação de transportes aquaviários, lotado na Gerência de Terminais Privados (GTP/SPO)
