Por Carolina Caiado e Lucas Schiozer
• Encontra-se em consulta pública junto a Secretaria Nacional dos Portos – SEP a revisão da área do Porto Organizado de Santos, o maior porto organizado da América Latina, tendo movimentado mais de 129 milhões de toneladas em 2017.[1] A fase de envio de contribuições dos interessados se encerrou em 18 de maio de 2017. As contribuições serão respondidas pela SEP e divulgadas em 18 de junho de 2018.
Esse processo de revisão suscita dúvidas se terrenos lindeiros ao porto organizado, ocupados por particulares, podem ser incluídos na sua área, e quais são os efeitos jurídicos dessa inclusão. Nessa situação, existem imóveis privados e públicos ocupados por particulares por meio de instrumento de delegação de uso, como concessões e permissões de uso.
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Nos termos da Lei Federal nº 12.815/2013, conhecida como a Lei dos Portos, a área de portos organizados compreende as instalações portuárias e a infraestrutura de proteção e de acesso ao porto. Os portos organizados são bens públicos, utilizados para a movimentação e armazenagem de mercadorias, sob o regime de direito público.
A gestão dos portos organizados é de competência da União, que pode a exercer diretamente ou a transferir a outros entes federativos ou a particulares. A gestão do porto organizado por Estados e Municípios ocorre mediante um convênio de delegação, enquanto a gestão do porto por particulares se dá por contrato de concessão, mediante a realização de licitação.
Além da gestão do porto organizado, particulares exploram a atividade portuária por meio da celebração de arrendamentos portuários, que compreendem a cessão de área e infraestrutura dentro dos portos organizados.
A definição da área dos portos organizados é prevista em decreto presidencial, a partir de proposta da SEP.[2] No caso da nova poligonal do Porto Organizado de Santos, por exemplo, a iniciativa partiu de sua autoridade portuária, a Companhia Docas do Estado de São Paulo – CODESP, que encaminhou a proposta do novo traçado à SEP para que fosse iniciado o procedimento de redefinição da poligonal.
Em primeiro lugar, é necessário apontar que a instituição e revisão da área da poligonal de portos organizados têm o intuito de organizar, adequar e desenvolver a execução das atividades ali realizadas, delineando claramente quais são os seus limites. Isso significa que a revisão da área dos portos organizados não tem o condão de acrescentar novas áreas ao patrimônio da União.
No direito brasileiro, o instituto adequado para acrescer novas propriedades de forma compulsória ao Poder Público é a desapropriação, conforme previsto na Constituição Federal. Assim, essa revisão não tem a capacidade jurídica de dar a posse à União de áreas de propriedade de terceiros ou por eles detidas.
Para que novas áreas sejam incluídas na poligonal do porto organizado, a União, ou a autoridade portuária competente, deverá deter a posse dessas áreas. Isso quer dizer que a autoridade portuária competente deverá ter a propriedade da área, ou qualquer outro título que autorize a sua exploração por meio da posse das áreas, seja sob o regime de direito privado ou público, para que possa deliberar sobre sua inclusão no novo traçado da área portuária. Somente a partir da plena posse da área, então, o Poder Público pode inclui-la na área do porto organizado.
Assim, no caso de imóveis públicos usados por particulares, o Poder Público deverá promover a extinção do respectivo termo de delegação de uso. Caso queira incluir imóveis de propriedade privada na poligonal, deverá promover sua desapropriação, indenizando o particular proprietário; ou celebrar contrato sob o regime privado que autorize a exploração do imóvel.
Esse tem sido o posicionamento das áreas técnica e jurídica da SEP sobre a questão, que foi objeto de análise da assessoria jurídica do órgão em 2015. No caso da revisão de área da poligonal do Porto Organizado de Santos, por exemplo, a SEP excluiu da proposta original elaborada pela CODESP áreas públicas detidas por particulares, com fundamento no entendimento exarado em 2015.
Na ocasião, além da questão da necessidade da posse, a assessoria jurídica da SEP apontou também que somente deveriam ser incluídos na área do Porto Organizado de Santos os imóveis que fossem ser utilizados para a atividade portuária.
Isso porque o principal efeito da inclusão de área na poligonal de porto organizado é a sua afetação ao desenvolvimento da atividade portuária, dado que este é bem público cujo fim é atender às necessidades dos serviços relacionados ao setor portuário. Se o bem não será utilizado, não faz sentido a sua inclusão para fins de organização do porto.
A conclusão é de que a revisão da área da poligonal tem caráter exclusivamente organizativo, para ordenar a exploração da atividade portuária. Somente devem ser incluídas áreas das quais o poder público detém posse. Caso deseje incluir outras áreas, deve, primeiro, tomar as medidas previstas no ordenamento jurídico para garanti-la.
Novas revisões das áreas de portos organizados serão realizadas no futuro para promover sua adequação às necessidades do porto, e ainda existem portos cujas áreas não foram revisadas sob a égide da atual Lei dos Portos.[3] As propostas de revisão devem se atentar para excluir todas as áreas que sejam ocupadas por particulares. Estes, por sua vez, também devem ficar atentos ao processo para evitar a inclusão indevida de áreas por eles utilizadas.
Carolina Caiado (sócia) e Lucas Schiozer (associado) atuam no escritório de advocacia RSMC – Rhein Schirato, Meireles & Caiado Advogados
