Revisão regulatória da Antaq e lições da BR do Mar reacendem debate sobre o papel das hidrovias na logística nacional

O Brasil possui uma das maiores redes hidrográficas do mundo, com dezenas de milhares de quilômetros de rios potencialmente navegáveis. Ainda assim, o transporte hidroviário permanece subutilizado na matriz logística nacional, que continua fortemente dependente do modal rodoviário para o deslocamento de cargas.

Esse cenário revela um paradoxo recorrente na infraestrutura brasileira: a abundância de recursos naturais contrasta com entraves institucionais, regulatórios e estruturais que dificultam o aproveitamento dessas vantagens comparativas. Nesse contexto, o regime jurídico das Empresas Brasileiras de Navegação (EBN) desempenha papel central na organização do transporte aquaviário, inclusive na navegação interior ou fluvial.

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A EBN corresponde à pessoa jurídica constituída segundo as leis brasileiras e autorizada a realizar transporte aquaviário de cargas ou passageiros. O modelo foi estruturado principalmente pela Lei nº 9.432/1997, que organiza o transporte aquaviário nacional e estabelece os requisitos para atuação empresarial no setor.

A lei disciplina as diversas modalidades de navegação: longo curso, cabotagem, apoio marítimo e navegação interior, esta última compreendendo o transporte realizado em rios, lagos e demais vias navegáveis situadas no território nacional.

Entretanto, o regime jurídico da navegação interior não se limita à Lei nº 9.432. O setor opera sob um sistema regulatório que combina legislação federal, regulação econômica e regulação técnica da segurança da navegação.

A base normativa inclui três diplomas centrais: a Lei nº 9.432/1997, que organiza o transporte aquaviário; a Lei nº 10.233/2001, que criou a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e definiu suas competências regulatórias; e a Lei nº 9.537/1997 (LESTA), que disciplina a segurança do tráfego aquaviário.

A governança do setor é dividida entre duas autoridades. A Marinha do Brasil, por meio da Diretoria de Portos e Costas, exerce a função de Autoridade Marítima e regula os aspectos técnicos da navegação, incluindo registro de embarcações, certificação de segurança, inspeções e habilitação de tripulantes. Essas matérias são disciplinadas pelas Normas da Autoridade Marítima (NORMAM), especialmente a NORMAM-02, aplicável às embarcações empregadas na navegação interior.

Já a ANTAQ é responsável pela regulação econômica da atividade, incluindo a autorização para prestação de serviços de transporte aquaviário e o regime de afretamento de embarcações. Entre as normas mais relevantes destaca-se a Resolução ANTAQ nº 80/2022, que disciplina a autorização para navegação interior.

Em termos institucionais, o funcionamento desse sistema pode ser resumido em um fluxo regulatório relativamente claro: a legislação federal estabelece as bases do setor; a Marinha regula a segurança da navegação e certifica embarcações e tripulações; a ANTAQ autoriza a prestação do serviço de transporte aquaviário e supervisiona sua operação econômica.

Apesar dessa estrutura normativa relativamente consolidada, o desenvolvimento da navegação fluvial permanece aquém do potencial existente.

O país possui mais de 40 mil quilômetros de vias navegáveis naturais, distribuídas principalmente nas bacias Amazônica, Paraguai-Paraná, Tocantins-Araguaia e São Francisco. Ainda assim, o transporte hidroviário responde por parcela reduzida da movimentação de cargas no país.

Do ponto de vista econômico, a discrepância é significativa. Estudos logísticos da Confederação nacional dos transportes indicam que o custo do transporte hidroviário pode ser até 60% inferior ao transporte rodoviário por tonelada-quilômetro, além de apresentar maior eficiência energética. Uma única barcaça pode transportar carga equivalente a dezenas de caminhões, com menor consumo energético e menores emissões de gases de efeito estufa.

Apesar dessas vantagens, o setor enfrenta obstáculos estruturais relevantes. Entre eles estão a insuficiência de investimentos em infraestrutura hidroviária, a necessidade de dragagem em trechos críticos, a escassez de terminais adequados e a limitada integração intermodal com ferrovias e rodovias.

Nos últimos anos, contudo, a navegação interior passou a receber maior atenção na agenda institucional. Em 2024 foi criada a Secretaria Nacional de Hidrovias e Navegação, vinculada ao Ministério de Portos e Aeroportos, com o objetivo de fortalecer a gestão das hidrovias e ampliar o desenvolvimento do transporte hidroviário no país.

No ano seguinte, a ANTAQ iniciou um processo de revisão do estoque regulatório aplicável à navegação interior, incluído em sua agenda regulatória recente. Atualmente diversas resoluções tratam de aspectos fragmentados da atividade, incluindo regras de autorização de empresas de navegação, transporte de passageiros, afretamento e procedimentos operacionais.

A revisão em curso busca consolidar essas normas, simplificar procedimentos administrativos e reduzir a fragmentação regulatória. A proposta da agência é reorganizar o arcabouço normativo com a finalidade de facilitar o acompanhamento e a compreensão por parte do mercado regulado e da sociedade. 

Importante destacar, contudo, que a agência tem indicado que essa revisão não pretende alterar substancialmente o modelo jurídico da navegação interior, mas sim aprimorar sua organização normativa.

Nesse contexto, o debate sobre o papel das Empresas Brasileiras de Navegação na navegação interior ganha nova relevância.

A estrutura empresarial exigida para atuação como EBN foi concebida originalmente com maior foco na cabotagem e no transporte marítimo. Em determinadas situações, esse modelo pode representar desafios para operadores de menor porte envolvidos em operações fluviais regionais, especialmente em regiões como a Amazônia, onde o transporte hidroviário desempenha papel essencial na mobilidade de pessoas e no abastecimento de comunidades.

Outro elemento relevante do debate regulatório recente é o impacto indireto da Lei nº 14.301/2022, conhecida como BR do Mar.

A legislação foi concebida para estimular a cabotagem por meio da flexibilização do regime de afretamento de embarcações estrangeiras e de incentivos à ampliação da frota nacional. Embora seu foco seja o transporte marítimo costeiro, a BR do Mar reacendeu discussões sobre a competitividade do transporte aquaviário no país.

Ao introduzir maior flexibilidade regulatória na cabotagem, a legislação evidenciou a relativa rigidez do regime aplicável à navegação interior. O avanço institucional observado na cabotagem pode servir como referência para futuras reformas regulatórias nas hidrovias, sobretudo no que se refere à simplificação de procedimentos e à ampliação do acesso ao mercado.

Ao mesmo tempo, o debate regulatório recente revela movimentos institucionais em sentido oposto no que diz respeito à navegação interior. Desde 2021 tramita no Congresso Nacional iniciativa legislativa voltada a restringir o afretamento de embarcações estrangeiras por Empresas Brasileiras de Navegação na navegação fluvial. O Projeto de Lei nº 1.809/2021, propõe alterar a Lei nº 9.432/1997 para vedar o afretamento de embarcações estrangeiras para operação na navegação interior de percurso nacional, reforçando a reserva de mercado para embarcações de bandeira brasileira.

O fortalecimento da navegação fluvial representa, portanto, uma oportunidade estratégica para o Brasil. Além de reduzir custos logísticos, o transporte hidroviário pode contribuir para maior eficiência energética, redução de emissões e integração econômica de regiões historicamente menos conectadas à infraestrutura nacional.

Mais do que um debate regulatório, trata-se de uma escolha de política logística. Em um país de dimensões continentais e vasta rede hidrográfica, a navegação interior poderia ocupar papel muito mais relevante na matriz de transportes.

A experiência recente da cabotagem demonstra que reformas institucionais podem alterar significativamente a dinâmica de um setor. A questão que permanece em aberto é se o Brasil estará disposto a promover movimento semelhante também em suas hidrovias.

 

Alessandra Montet é advogada atuante nas áreas de Direito Administrativo, Direito Societário, Contratos, Direito Processual Civil, Direito Regulatório e Direito de Imigração do Murayama, Affonso Ferreira e Mota Advogados.