Lei dos Portos oferece condições para avanço logístico, mas investidores pedem segurança jurídica ao governo - A corrente de comércio do Brasil cresceu 332,8% de 2002 a 2012, para US$ 465,7 bilhões, sendo que a exportação e importação de 96% das mercadorias passaram pelo transporte marítimo, segundo informações do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq). A infraestrutura portuária nacional, no entanto, não acompanhou com a mesma velocidade a demanda e enfrenta hoje diversos gargalos que atravancam o crescimento da balança comercial já no futuro próximo, como foi possível perceber no início deste ano, quando caminhões que transportavam soja do Centro-Oeste voltaram a formar filas quilométricas para descarregar no porto de Santos. Investimentos públicos e privados foram realizados nos últimos anos nas áreas mais diversas, como em dragagem, mas para evitar a paralisação do crescimento da economia brasileira, muito mais ainda tem que ser feito.

— Tirando o terminal portuário de contêineres em Itapoã (SC), que entrou em operação recentemente, pouca coisa mudou nesses últimos dez anos. Entre 2009 e 2011, muito se falou sobre o 'apagão portuário', que só não chegou a acontecer graças aos investimentos privados. Mas, para ver o atual nível de ineficiência e sobrecarga dos nossos portos, basta ver que em cada safra agrícola enormes filas de navios se formam”, diz Carlos Alvares da Silva Campos Neto, pesquisador de Infraestrutura Econômica do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

O Relatório de Competitividade Global de 2013-2014, divulgado em setembro pelo Fórum Econômico Internacional (WEF, na sigla em inglês), aponta que o Brasil ainda tem muito o que fazer na área. O país se encontra na 135ª posição no ranking de qualidade da infraestrutura portuária entre 144 nações pesquisadas. A infraestrutura geral brasileira (que inclui os portos, rodovias, ferrovias, etc.) é o segundo maior entrave para se fazer negócios no país, ficando atrás apenas da regulamentação fiscal e à frente dos impostos, da burocracia, das leis trabalhistas, da falta de mão de obra qualificada e corrupção. Uma infraestrutura melhor reduz os custos logísticos e permite ao exportador praticar preços mais baixos no mercado internacional e à empresa importadora adquirir maior volume de bens de capital, viabilizando a modernização tecnológica do parque industrial.

Nos últimos anos, segundo a Confederação Nacional do Transporte (CNT), as exportações de bens e serviços contribuíram, em média, com aproximadamente 20% do crescimento do PIB brasileiro. A entidade informa que enquanto o custo médio de movimentação de um contêiner no Brasil chega a US$ 200, o valor médio nos principais portos europeus (como Roterdã, Hamburgo e Antuérpia) é de US$ 110, e de US$ 75 nos asiáticos. Para o pesquisador do Ipea, as constantes mudanças nos marcos regulatórios que regem o setor no país atrapalham os investimentos na área.

Como mostra o documento Pesquisa do Transporte Marítimo, divulgada pela CNT em novembro do ano passado, desde a assinatura de Abertura dos Portos por D. João VI, em 1808, o Brasil vem lutando por um sistema portuário eficiente. Em 1869, com a Lei das Concessões, foi permitida à iniciativa privada a participação no financiamento de obras portuárias. Na década de 1930, o governo federal assumiu a responsabilidade pelos investimentos no setor através do Departamento Nacional de Portos e Navegação (DNPN), criado em 1934 e transformado dois anos depois na autarquia Departamento Nacional de Portos e Vias Navegáveis (DNPVN). Em 1975, o DNPVN deu lugar à Empresa de Portos do Brasil (Portobrás) que diretamente — e também através das subsidiárias Companhias Docas — era a responsável direta pela exploração e administração econômica dos portos.

Com a extinção da Portobrás em 1990, o sistema portuário passou a ser administrado somente pelas Companhias Docas. Em 1993, foi promulgada a lei n.º 8.630, também conhecida como Lei de Modernização dos Portos, que visava tornar o setor competitivo em um cenário marcado pela intensificação da globalização. Para aperfeiçoar a gestão portuária, foram criadas a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) em 2001, e a Secretaria Especial de Portos (SEP) em 2007. Em junho deste ano, a presidenta Dilma Rousseff promulgou a lei nº 12.815, a chamada nova Lei dos Portos.

Para o diretor executivo da CNT, Bruno Batista, um ponto positivo da nova Lei dos Portos é a permissão de construção de portos pela iniciativa privada. “Os empresários brasileiros se deparam hoje com sérios gargalos na hora de exportar. Não existem outras opções de escoar grande volume de produtos. Hoje, o fluxo cambial está negativo. Por isso, a gente precisa ser ágil e reduzir os custos operacionais dos terminais portuários do país”, afirma Batista. Na avaliação dele, a lei nº 12.815 atende na medida os anseios dos empresários e dos trabalhadores do setor. “A versão final da lei está em bom termo para quem já atua e quem quer entrar na área”, acredita.

O país conta com 34 portos públicos. O número de Terminais de Uso Privativo (TUP) é muito maior: 130. Como no caso dos terminais públicos, desse total, 53% (70 unidades) se encontram nos estados do Sul e do Sudeste. O restante está nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Em 2011, os granéis sólidos representaram 82,6% do total movimentado pelos portos brasileiros, já a carga geral representou 11,8% e os granéis líquidos, 5,6%. Os dados confirmam a posição do Brasil no comércio mundial como exportador de commodities agrícolas e minerais.

De acordo com o relatório da CNT, de 2006 a 2011 a movimentação de cargas por navegação de longo curso (entre portos brasileiros e estrangeiros) cresceu 30,8% para 658,1 milhões de toneladas. O principal item exportado foi o minério de ferro, seguido por contêineres, soja e açúcar. Segundo dados do Anuário Estatístico Aquaviário da Antaq,  foram movimentados em 2011 – no longo curso e na cabotagem (entre portos brasileiros) – 851,6 milhões de toneladas de mercadorias. O volume é 99,7% superior ao registrado em 1998, o que evidencia o crescimento da demanda por serviços portuários nos últimos 14 anos.

Além das constantes mudanças nas leis que regem o setor, a CNT aponta também que a ineficiência dos portos brasileiros se deve à falta de investimentos públicos e privados suficientes. Mas esse quadro vem passando por algumas alterações nos últimos anos.

Segundo o documento da CNT, os aportes federais em transporte marítimo pularam de R$ 103,3 milhões em 2002 para R$ 738,7 milhões em 2010 (auge das aplicações no setor), crescimento de 615,1%. De 2010 ao ano passado, no entanto, os aportes no setor caíram 63% para R$ 273,2 milhões. A pesquisa aponta que em 2012, foram investidos R$ 508,6 milhões em obras de dragagem, através do Plano Nacional de Dragagem, contra os R$ 99,6 milhões registrados até outubro de 2011. Ao todo, os investimentos do governo federal somaram R$ 3,1 bilhões nos últimos 10 anos.

“O Plano Nacional de Dragagem significou um avanço enorme nos portos brasileiros em comparação ao que era cinco anos atrás. Esse é um programa que é muito cobrado pelos usuários dos portos nacionais e tem que ser permanente, pois o assoreamento do leito do mar é constante”, frisa Batista.

O sétimo balanço do Programa de Aceleração do Crescimento 2 (PAC 2), que engloba a evolução de obras públicas nos quatro primeiros meses do ano, detalha a evolução de alguns investimentos no modal de transporte portuário – como a avenida Perimetral Margem Esquerda em Santos, que quer ampliar o acesso ao porto da cidade litorânea paulista, e a recuperação e ampliação do cais do porto de Vitória, no Espírito Santo, dentre outras obras. “Apesar dos avanços, as obras do PAC caminham a passos mais lentos do que o necessário. Não se pode gastar tanto tempo para solucionar alguns gargalos históricos”, diz o diretor da entidade.

Batista critica ainda programas que prometiam resolver gargalos burocráticos, como o Porto Sem Papel (PSP), que, segundo o diretor, não foi efetivamente implantado em diversos portos do país. “Além dos atrasos na implantação (que devia ter sido concluída em maio deste ano), o Porto Sem Papel funciona, em alguns casos, junto com o sistema antigo. Ou seja, há casos em que o trabalho de liberação de mercadorias é feito duas vezes”, relata.

Carlos Alvares faz coro com Bruno Batista e diz que os investimentos feitos na área portuária precisam ser mais eficazes para que atinjam os efeitos desejados no tempo necessário. Em levantamento baseado em dados do Orçamento Fiscal, das Companhias Docas e da Infraero, Alvares aponta que, apesar de o governo federal ter liberado o dinheiro para as obras, pouco foi efetivamente gasto para melhorar o transporte portuário. De 2003 a 2012, apenas 39,3% dos investimentos autorizados foram realizados, valor menor diante dos 66,8% do modal rodoviário, dos 59,8% do modal ferroviário e dos 53,8% do setor aéreo.

Além dos ajustes frequentes nos marcos regulatórios, o pesquisador do Ipea aponta cinco outras causas principais para a dificuldade em solucionar a maior parte dos gargalos do setor: legislação complexa, projetos e contratos mal elaborados, que elevam os custos das obras, interveniência do Tribunal de Contas da União (TCU), licenças ambientais e dificuldades nas desapropriações.

Ele chama atenção também para os novos portos privados, cuja criação ganhou impulso com a nova Lei dos Portos e que ainda precisarão de obras públicas, como acesso rodoviário e ferroviário. “E os investimentos públicos costumam ser morosos. Como exemplo, cito o aeroporto de São Gonçalo do Amarante, a 40 quilômetros de Natal (RN). O aeroporto, o primeiro a ser concedido à iniciativa privada no Brasil, corre o risco de ser inaugurado a tempo da Copa do Mundo com acesso apenas por estrada de terra. A construção das vias ainda nem foi licitada pelo poder público”, diz.

A disponibilidade de uma infraestrutura adequada é condição indispensável para que o país possa desenvolver vantagens competitivas, alcançando maior grau de produtividade, explica José Roberto Martins, sócio da área de Infraestrutura do escritório de advocacia Trench, Rossi e Watanabe. Ele lembra que os investimentos públicos em infraestrutura são fundamentais para dinamizar os demais setores da economia do país, pois “sempre são acompanhados pelos aportes privados”.

Estimativa da Diretoria de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação, Regulação e Infraestrutura (Diset) do Ipea calcula aportes privados de R$ 10 bilhões nos próximos cinco anos. No mesmo período, os investimentos diretos do governo federal deverão somar R$ 10 bilhões e os do Programa de Investimento em Logística: Portos totalizarão cerca de R$ 31 bilhões. Ao todo, os investimentos previstos somarão R$ 51 bilhões.

O presidente da Associação Brasileira dos Terminais Portuários (ABTP), Willen Manteli, enviou recentemente para a ministra-chefe da Casa Civil, Gleisi Hoffmann, um relatório com informações de que associados da ABTP pretendem aplicar R$ 10 bilhões nos próximos dez anos em ampliação de terminais, compra de equipamentos e construção de novos terminais. Mas, para que isso ocorra, as empresas querem garantia de estabilidade jurídica. “As empresas estão acompanhando as ações do governo e dando sugestões.”

Ele aponta o decreto nº 6.620/08 — revogado e que privava terminais portuários privados terem como principal fonte de renda a movimentação de cargas de terceiros — como uma das normas que impediu muitos dos investimentos no setor. “Investimento em portos é de alto risco, porque é preciso de um aporte enorme de dinheiro. O setor precisa de tempo e certeza de que as regras atuais serão mantidas para poder se desenvolver”, afirma. Manteli calcula valor parecido ao do Diset, mas em prazo diferente. Para ele, o poder público e privado investirão ao todo cerca de R$ 45 bilhões nos próximos dez anos.

A advogada sócia de Motta & Motta Advogados, Alécia Paolucci Nogueira Bicalho, comenta que um dos bons efeitos da Lei 12.815/13, e que, na opinião dela, ficou em segundo plano diante das medidas tomadas em prol da movimentação de cargas pelos portos privados, foi a institucionalização do Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária II (PND II). “É visível a preocupação do legislador em garantir a simultaneidade e continuidade das atividades relacionadas às obras de dragagem e dos serviços de sinalização, balizamento, enfim, da efetiva operação das melhorias obtidas”, aponta Alécia, acrescentando que a execução do PND II está garantida pela vinculação dos recursos ao PAC. “Outra importante providência legislativa quanto ao tema foi a previsão de licitação sob a regência do Regime Diferenciado de Contratações (RDC, instituído pela Lei nº 12.462/11). Com o regime, as licitações serão julgadas pelo critério de técnica e preço, comportando os contratos, ainda, remuneração variável vinculada ao cumprimento de metas, sustentabilidade, prazo de entrega e padrões de qualidade”, explica. Para a advogada, o RDC é uma medida positiva, pois moderniza o sistema de contratações públicas ao repassar mais atribuições técnicas ao contratado, o que aumenta a eficiência das obras.

Segundo Alécia, caberá à SEP tocar e fiscalizar as obras e serviços de engenharia de dragagem para manutenção ou ampliação de áreas portuárias, hidrovias e outras áreas. O programa tem como objetivo também a atuação junto aos equipamentos necessários às hidrovias e ao acesso aos portos e terminais portuários, além do monitoramento ambiental das obras.

Para Willen Manteli, a nova Lei dos Portos tornou mais claras as áreas de atuação dos órgãos que atuam no segmento. “A Secretaria Especial dos Portos (SEP) é que vai reger o setor, mas será a Antaq que implementará as medidas e regulará e fiscalizará as questões técnicas. Nos outros modais, como o rodoviário, é que esses papéis institucionais ainda não estão completamente definidos e podem atrapalhar a competitividade dos portos”, avalia.

O panorama Portos Brasileiros: Avaliação dos Usuários e Análise de Desempenho 2013, lançado recentemente pelo Instituto de Logística e Supply Chain (Ilos), revela que os principais embarcadores do país perceberam que os esforços da iniciativa privada e do governo renderam resultados. Em uma escala de 0 a 10, o desempenho dos portos nacionais obtiveram nota média 7,3, maior do que a nota 6,9 de 2009 e 6,3 de 2007. O melhor porto, de acordo com a opinião das empresas entrevistadas, foi o São Francisco do Sul (SC), que pela 1ª vez ficou no topo da lista. Ele foi seguido por Itaguaí (RJ), Suape (PE), Rio de Janeiro (RJ, que subiu quatro posições) e Itajaí (SC). No ranking de 12 posições, o porto de Salvador (BA) foi o pior avaliado pela terceira pesquisa consecutiva. Acima dele, em ordem crescente, estão: Santos (SP, considerado apenas regular pelos usuários), Pecém (CE), Paranaguá (PR) e Manaus (AM).

Mas a grande novidade da pesquisa foi que, pela primeira vez desde que ela foi lançada, a burocracia foi apontada como o principal problema portuário nacional, ultrapassando tradicionais fontes de problemas relacionados à infraestrutura, como os acessos terrestres (rodoviário e ferroviário) e o espaço para armazenagem. Na percepção do Ilos, as melhoras sentidas pelas empresas são resultados dos investimentos realizados pelo governo federal principalmente através do Plano Nacional de Dragagem. “A dragagem, que foi o principal foco dos investimentos públicos dos últimos anos, ainda é considerado um problema mas não com a gravidade de antes”, afirma  o presidente do Ilos, Paulo Fleury.

Fleury reclama da forma como as obras que visam solucionar os gargalos existentes são feitas. Para ele, “não existe uma visão sistêmica do setor portuário”. “Não há projetos integrados. A Empresa de Planejamento e Logística foi criada (em 2012) para ajudar a integrar os projetos de logística do país. Mas ela convive também com o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e a Valec. É impossível ter um projeto integrado com tantos atores envolvidos. O governo federal não tem mais a noção de gestão de projetos. A última vez que houve elaboração de planos logísticos para serem tocados a longo prazo foi na década 70”, pontua.

Carlos Campos, do Ipea, não tem a mesma opinião que Fleury. Para ele, a centralização das decisões administrativas do setor na SEP ajudará a estabelecer políticas de longo prazo. “A nova lei tirou o poder das autoridades portuárias, que são reconhecidamente ineficientes, com ingerência política muito grande. Nos últimos dez anos, as Companhias Docas fizeram apenas 25% dos investimentos que cabiam a elas. A SEP vai passar a estabelecer com as Docas contratos de gestão e metas. Se não cumprirem as metas, serão multadas”, diz. Mas, para que cumpram os objetivos, essas entidades têm que ter trabalhadores administrativos e operacionais capacitados, ou as metas correrão o risco de não serem cumpridas, frisa o pesquisador do Ipea.

Para Campos, outro fator positivo é que as licitações para portos públicos, que antes buscavam o maior valor de outorga, serão feitas pela maior capacidade de movimentação de carga e menor tarifa cobrada para o usuário. Isso muda o perfil das empresas que passarão a operar no setor, e, consequentemente, o tipo de investimentos que realizarão. “É uma mudança no regime econômico”, afirma José Roberto Martins, advogado da Trench, Rossi e Watanabe. “Agora as empresas que já operam nos portos nacionais terão que passar a olhar para o novo modelo econômico vigente e ver como conseguirão se adaptar a ele. Muitas estão analisando como conseguirão fazer isso”, explica.

O advogado também comemora a mudança do eixo institucional do setor. “Agora quem dita as políticas para a área é o governo federal, através da SEP. Minha avaliação sobre isso é positiva, pois se queremos uma política coerente, de expansão, com efeitos de longo prazo, precisamos ter a centralização desse poder decisório”. Ele conta que, pela lei anterior, tinha que identificar o modo operacional de cada autoridade portuária onde seus clientes atuavam para poder assessorá-los melhor. “Antes eram as Docas que decidiam se havia o interesse ou não de prorrogar contratos de terminais e definia áreas para novas licitações. Agora o governo federal é que vai tomar essa decisão e preparar o edital”, diz. Segundo Martins, isso vai permitir a junção de áreas para que terminais de maior porte sejam arrendados, o que vai facilitar a operação de cargas de maior porte, tendência cada vez maior no setor.

Pesquisa divulgada em agosto pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) aponta que de janeiro de 2009 a junho de 2013, os custos portuários — que incidem, direta ou indiretamente, no início, durante e na conclusão das operações de exportação e importação de produtos e mercadorias — em dólar cresceram 27,2%. Na comparação do mesmo período, os custos portuários por tonelada registraram alta de 10,6%, para US$ 15,6. Em 2012, os custos portuários totalizaram US$ 9,5 bilhões.

O fator que mais influenciou os custos portuários do país no período foi movimentação e armazenagem de carga em terminais portuários e retroportuários (que representa 54,4% do custo total). A demurrage se encontra em segundo lugar no ranking (com 18,5%). Esses dois fatores demonstram que o Brasil possui sérios gargalos, pois mais da metade dos custos portuários está relacionada a problemas com movimentação e armazenagem de carga.

O Despacho Aduaneiro está em terceiro lugar, com 17,8%. Em seguida, em ordem decrescente, estão: rebocagem, praticagem, agenciamento marítimo, outros (que inclui taxas, impostos e serviços burocráticos), atracação/desatracação, aluguel de lancha, faróis e vigias.

O IBPT lembra que, apesar do crescimento em dólar do setor, houve uma redução do número de manobras de navios (atracação, fundeio e desatracação) da ordem de 1,7%, no período de 2009 a 2012. Isso ocorreu em razão do aumento do tamanho dos navios que trafegam atualmente, e que oferecem maiores condições para acomodar grandes volumes de cargas.