Nova legislação portuária e ambiental não reduz tempo de licenciamento e aumenta insegurança dos investidores — A nova legislação portuária e ambiental não conseguiu resolver um dos principais entraves do setor de infraestrutura no Brasil: o licenciamento ambiental. Apesar da intenção do governo, as novas regras não tornaram o processo mais simples e ágil como os portos e terminais privados precisam. O novo marco regulatório dos portos (12.815/2013), que propõe o desenvolvimento do setor através de novos projetos e com a atração de investimentos privados, trouxe dúvidas e aumentou a insegurança dos investidores.
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Advogados que atuam no setor dizem que, ao invés de acelerar o licenciamento, a nova Lei dos Portos trouxe mais dúvidas para os agentes. Uma delas é quanto à necessidade de apresentação do termo de referência (TR). Até a lei anterior (8.630/1993), o empreendedor precisava apresentar o estudo e o relatório de impacto ambiental (EIA/Rima) para o órgão ambiental e levar o comprovante até a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq). A lei atual (12.815/13), por sua vez, fala em termo de referência, sem citar o EIA/Rima.
O TR não é uma licença ambiental e, na prática, serve para a Antaq abrir uma licitação. O órgão ambiental emite um TR dizendo quais são os estudos que o empreendedor deve fazer para obter o licenciamento. O vencedor do certame entra com processo de licenciamento ambiental propriamente dito, tendo que executar os estudos apontados no TR para obter a licença prévia (LP).
A advogada Maria Alice Doria, do escritório Doria, Jacobina e Gondinho Associados, conta que alguns clientes não sabem se o termo de referência também é aplicável para as áreas dentro do porto que já estão em operação. “Para fazer um terminal novo dentro do porto organizado que já tem LO, o interessado deve pedir um TR? Eu entendo que não, mas há quem entenda que sim. Isso depende dos órgãos ambientais — um estado exige, outro estado diz que não precisa”, relata. Maria Alice acredita que, quando o terminal já opera há vários anos, os impactos ambientais já foram causados e os principais danos foram mitigados, o que tira o sentido de um novo licenciamento prévio.
Ela sugere licenças de adequação para regularizar a situação do terminal junto ao órgão ambiental. “TR do quê? A lei não diz. Pode ser um EIA/Rima ou um estudo simplificado. Existem vários estudos simplificados. A Antaq não vai entrar no mérito porque é uma agência reguladora, só quer saber se o empreendedor esteve no órgão ambiental. Para quê, ninguém sabe. Por que um termo de referência e nada é a mesma coisa”, diz Maria Alice.
A advogada Roberta Danelon Leonhardt, sócia da área ambiental do escritório Machado Meyer Advogados, afirma que o TR não é uma novidade da lei 12.815. Segundo ela, o termo é um instrumento que traz as diretrizes básicas do que o EIA/Rima precisa conter. É como se o TR fosse as instruções a serem elaboradas no estudo ambiental do empreendimento. Muitas vezes, o órgão ambiental já tem o TR pronto para determinada atividade. Existem, porém, atividades em localidades específicas que o órgão não tem o termo.
Roberta acrescenta que o EIA/Rima leva muito tempo para ser elaborado. E explica que os estudos deveriam levar, pelo menos, oito meses para abranger uma estação de cheia e outra de seca durante a análise de dados primários. Apresentado o EIA/Rima no órgão ambiental, o empreendedor tem até um ano para emitir a licença prévia (LP), de acordo com o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).
Depois da LP, o empreendedor precisa pedir a licença de instalação (LI) e, após esse protocolo, o órgão ambiental tem até seis meses para emitir essa LI. A construção efetiva do empreendimento pode ser rápida ou demorada, dependendo do empreendimento. Somente depois da instalação do empreendimento é que o empreendedor pode pedir a LO e, novamente, o órgão ambiental tem seis meses para emitir essa licença.
— Se formos usar só os prazos regulamentares, seriam dois anos somente considerando a atuação do órgão ambiental. O órgão ambiental pode pedir complementações em relação ao estudo. Só que a Lei Complementar 140/2011 trouxe mais segurança e disse que órgão ambiental só pode pedir complementações uma única vez. Para o empreendedor responder uma única vez — aponta Roberta, do Machado Meyer.
O governo federal criou uma comissão tripartite com objetivo de acelerar o licenciamento ambiental dentro dos portos organizados. Uma das ideias é a liberação de uma licença prévia única para os portos públicos. A mudança estrutural tem como base o modelo utilizado no setor de petróleo e gás. Atualmente, a licença é concedida individualmente para cada terminal dentro do porto público.
Maria Alice, do Doria, Jacobina e Gondinho Advogados, acredita que o modelo de licenciamento do setor de óleo e gás é o que mais se aproxima da realidade dos portos. A sistemática consiste num único EIA/Rima para um campo de exploração de petróleo que serve para cada bloco. A advogada compara os campos aos portos organizados e os blocos aos terminais. Dessa forma, seria possível simplificar o licenciamento ambiental, objetivando a avaliação dos impactos. “O impacto é do porto, não dos terminais que ficam dentro dele. O porto em si quando é licenciado já tem seus impactos avaliados. A única licença de operação do porto poderia ser aproveitada com as adequações necessárias”, analisa.
A advogada Renata Franco, do escritório Emerenciano, Baggio e Associados, avalia que, apesar da criação de normas na tentativa de simplificar ou acelerar a análise, os órgãos ambientais não conseguiram dar a celeridade que as obras necessitam e que o mercado precisa. Ela diz que, mesmo para obras simples, o licenciamento ambiental é um procedimento de, pelo menos, dois anos. Quando a atividade precisa de EIA/Rima, um estudo mais complexo, existe mais demanda e tempo maior de análise.
No caso dos portos e de outras obras essenciais do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), Renata diz que os técnicos dos órgãos ambientais ficam receosos por ter que analisar documentação de obras importantes e, muitas vezes, solicitam esclarecimentos. “Sempre tem complementação da documentação solicitada para que os técnicos tenham garantia de que aquelas obras não lhes causarão algum problema, permitindo que eles possam, de fato, autorizar a realização”, afirma Renata.
Ela lembra que os processos passam por mais de uma gerência e, mesmo com as tentativas de melhoria no processo, duram sempre mais de um ano. Projetos com apresentação de EIA/Rima, que dependem de audiências públicas, maior volume de documentação e análises mais aprofundadas, levam de dois a três anos. Além disso, a lei 12.815/13 aumentará a quantidade de processos na Antaq e nos órgãos ambientais. O programa de arrendamentos portuários prevê a licitação de 159 áreas nos portos organizados, além do Plano Nacional de Dragagem II e de outras oportunidades de investimentos no setor.
A Antaq tem anunciado a realização de concurso para a contratação de novos servidores. Procurada pela Portos e Navios, a agência informou apenas que o edital deverá ser lançado até o próximo dia 22 de julho.
A competência do licenciamento também é um assunto que a nova legislação não resolveu. O governo ainda não definiu as regras de acordo com os tipos de empreendimentos. O objetivo é delimitar os projetos a serem analisados pelo Ibama e quais devem passar pela avaliação de órgãos estaduais e municipais. No final de 2013, a ministra do Meio Ambiente, Izabella Teixeira, disse que apenas 18% das obras dentro do PAC eram de responsabilidade do Ibama, enquanto os demais 82% correspondiam à competência estadual ou municipal.
Renata, do Emerenciano, Baggio e Associados, diz que a competência de cada ente não é bem delimitada. Quando há conflito em relação à atividade ou quando o terminal será localizado na divisa de estados, a competência é do órgão ambiental federal. Caso contrário, na maioria dos casos a competência é do estado. No entanto, existem discussões travadas no judiciário por conta da competência que acabam requerendo análise suplementar do Ibama. “Às vezes, o empreendedor entra no órgão ambiental correto para análise, mas existe questionamento por parte da sociedade ou MPF quanto à legitimidade do órgão para aquela análise”, observa.
Roberta, do Machado Meyer, observa que ainda existe insegurança jurídica quanto ao órgão licenciador, mesmo com a lei complementar (140/2011) regulamentando a competência para licenciamento ambiental. “Muitas vezes o empreendedor vê um pouco sem clareza se deve buscar o órgão estadual ou federal para licenciar sua instalação”, relata. Há alguns anos, o Ministério Público também vem questionando quem é o órgão competente para licenciar. “São discussões travadas no judiciário que levam vários anos e podem impactar de forma significativa o cronograma econômico e financeiro de um empreendimento dessa magnitude”, lamenta Roberta.
Alguns representantes do MP entendem que os terminais de uso privativo (TUPs) não são empreendimentos de interesse público. Para Maria Alice Doria, os terminais acabam sendo de interesse público na medida em que o país não tem um sistema portuário eficaz e eficiente. A advogada recomenda aos interessados em TUPs que façam uma avaliação ambiental de todas as alternativas locacionais da sua proposta de terminal porque os órgãos ambientais costumam exigir, pelo menos, três áreas para apresentar prós e contras.
Em janeiro de 2014, a Antaq publicou uma resolução que traz as regras para elaboração de projetos de arrendamento e estudos de viabilidade econômica para contratos dentro dos portos organizados. A resolução 3.220/2014 traz uma redação um pouco diferente do decreto 8.033/2013, que regulamenta a nova Lei dos Portos, quando diz que o arrendamento de áreas e instalações portuárias será “sempre precedido da elaboração de EVTEA”. O decreto 8.033/13 utilizava a expressão “quando for necessária”.
A resolução 3.220 estabelece que o estudo contenha a análise preliminar da viabilidade ambiental, que deverá considerar o resultado dos estudos de engenharia, análises já concebidas pelo órgão ambiental competente e a LO dos portos que a tiverem. O governo está regularizando os portos que foram concebidos quando a legislação ambiental era menos exigente. Hoje, o Machado Meyer possui clientes dentro do porto organizado ou em terminais privativos que estão sempre em contato com o órgão ambiental, seja para regulamentar o licenciamento, seja para o cumprimento de condicionantes.
O Programa de Regularização e Gestão Ambiental Portuária (PRGAP) envolve a Secretaria de Portos (SEP) e as autoridades ambientais do governo federal para regularização de 10 portos públicos que não tinham licença de operação. Os portos públicos vinculados à SEP que não tinham a LO são: Rio de Janeiro, Itaguaí (RJ), Santos (SP), Vitória (ES), Maceió (AL), Areia Branca (RN), Natal (RN), Aratu (BA), Salvador (BA) e Ilhéus (BA).
Os processos mais adiantados são dos portos de Vitória e Natal. A previsão é que os estudos dos portos do Rio de Janeiro e Itaguaí sejam entregues ao órgão ambiental ainda no primeiro semestre de 2014. A assistente técnica da coordenação de gestão ambiental, saúde e segurança da SEP, Angela Stoianoff, explica que a regularização da licença de Santos já estava em andamento e foi incorporada ao PRGAP, foi protocolado no Ibama há mais de dois anos e deve ter resposta ainda esse ano. Os processos dos portos de Maceió e Areia Branca estão em fase inicial.
A coordenadora de gestão ambiental, saúde e segurança da SEP, Andréa Lepesquer Brochado, explica que a consciência ambiental dos portos evoluiu a partir da portaria 104/2009, que criou os setores de gestão ambiental e de segurança e saúde no trabalho nos portos e terminais marítimos.
A Antaq ainda não definiu a forma de divulgação do índice de desempenho ambiental (IDA) dos portos, lançado em 2012 e que já está em sua quarta avaliação. O termômetro ambiental dos portos possui mais de 30 indicadores que avaliam a gestão de portos públicos.
O gerente de meio ambiente da superintendência de portos da Antaq, Marcos Maia Porto, afirma que a agência vem apurando bons resultados com o IDA, principalmente a partir de 2013. Ele explica que o licenciamento é o item mais expressivo do índice, na medida em que exige que os portos cumpram uma série de condicionantes.
Maia Porto avalia que o índice atende à nova legislação portuária à medida que estimula melhorias na dinâmica de gestão. "Os portos entendem que essa avaliação é uma ferramenta de trabalho e produz bons resultados", afirma. O gerente de meio ambiente da Antaq lembra que existem outras leis que tratam do tema meio ambiente nos portos. Maia Porto acrescenta que se a política de resíduos sólidos, por exemplo, fosse mencionada na lei 12.815/13, a lei ficaria repetitiva.
Inaugurado em 2011, o porto Itapoá é um dos principais projetos privados do país na área portuária. Para a administração do porto, a gestão ambiental plena depende da organização preparada, e qualificada, além do investimento em possíveis mudanças de estruturas, processos e rotinas. Para isso, é necessário utilizar as melhores tecnologias disponíveis para minimizar os impactos, explorar novas soluções tecnológicas e promover a sustentabilidade nas ações relacionadas à instalação e operação do negócio.
O porto desenvolve campanhas internas abordando temas como: redução do consumo de energia, de copos plásticos, desperdício de água potável, incentivando a adoção de uma postura ecologicamente correta. Anualmente os colaboradores participam da Semana do Meio Ambiente, onde participam de atividades relacionadas à saúde, meio ambiente e segurança no trabalho.
Em fevereiro, o porto Itapoá recebeu o Prêmio Ozires na categoria Empreendedorismo Ambiental, modalidade Empresa, pelo projeto “Recomposição da vegetação em um trecho da Orla da Praia da Figueira”. “Estamos trilhando um caminho assertivo nos nossos projetos ambientais, adotando medidas simples e eficazes”, afirma Christiano José de Anhaia Pereira, supervisor de Segurança do Trabalho & Meio Ambiente do Porto Itapoá.
O projeto contou com a participação de 15 moradores locais, que foram capacitados a produzir mudas de espécies nativas do ecossistema costeiro, em viveiros simples e domésticos. O projeto terá continuidade ao longo de 2014 e o porto planeja ampliar a abrangência do plantio em outras orlas de Itapoá, em áreas de praia com invasão de espécies exóticas.
No entorno da Baía da Babitonga, o Ibama analisa projetos de dois terminais privativos em São Francisco do Sul , além do porto público da cidade e do porto Itapoá. Pelo menos três outros projetos portuários na baía estão sendo analisados pelo órgão. Uma das dificuldades para construção de novos terminais no entorno da Baía da Babitonga é que o Ibama só pode licenciar dentro da unidade de conservação após reportar-se ao ICMBio para consultar que tipo de atividade pode ser desenvolvida ali e saber o impacto dentro da unidade.
O EIA/Rima precisa apresentar alternativas locacionais para o empreendimento. Roberta, do Machado Meyer, explica que a expressão “alternativas locacionais” é bastante ampla.
Maria Alice diz que, na prática, portos e terminais continuam regidos pela legislação antiga. Na avaliação da advogada, a apresentação do termo de referência à Antaq nem ajudou o empreendedor nem agilizou o processo de licenciamento. “Não diria que sejam brechas na lei. Diria que não houve uma mudança na legislação ambiental para licenciar terminais e portos. Eles ainda estão sob o regime da antiga legislação”, avalia Maria Alice.
Ela espera que, saindo a portaria do MMA, vai ficar definido como vai ser esse licenciamento, se tudo correr bem, de forma simplificada. “Acredito que a portaria do MMA que deve sair em breve deve seguir o licenciamento único. Nas entrevistas, a ministra tem falado em licenciamento único. Ela vai deixar de exigir a LP e vai substituir a LI/LO por outra licença, licença única de operação”, cogita. Como os TUPs ficam fora do porto organizado, eles vão precisar de um licenciamento ambiental mais completo já que a zona costeira brasileira possui muitas unidades de conservação e áreas de preservação permanente.
A legislação só permite desmatamento de área de preservação permanente (APP) se o empreendedor tiver uma declaração de utilidade pública para o empreendimento. Há quem entenda que um TUP não é de utilidade pública, e sim de interesse privado. A SEP tem que dar a declaração de utilidade pública e isso está sendo questionado. O Ministério Público alega que essas declarações estão sendo concedidas para desmatamento das APPs.
Roberta, do Machado Meyer, ressalta que não é qualquer empreendimento que pode ser realizado com essa versão simplificada. A advogada diz que no direito ambiental existem alguns tipos de estudos simplificados.
Em São Paulo, por exemplo, é utilizado relatório ambiental preliminar (RAP) e relatório ambiental simplificado (RAS). “São aplicados em empreendimentos que não têm tanto potencial poluidor. Essa dinâmica para apresentar estudos simplificados não é uma carta que a Antaq tirou do chapéu”, afirma. Renata lembra que o estudo não é relacionado somente a estudos ambientais, pois envolve também aspectos de engenharia e de viabilidade econômico-financeira.
A lei 12.815 prevê que é obrigação da administração do porto organizado fiscalizar a operação portuária, incluindo zelo pela realização das atividades com regularidade, eficiência, segurança e respeito ao meio ambiente. Compete à autoridade portuária fazer essa fiscalização também do cumprimento das normas ambientais. Essa fiscalização não afasta a fiscalização do órgão licenciador, que tem a competência primária para fiscalizar, lavrar autos de infração que refletem nas penalidades administrativas.
A SEP pretende lançar em maio os manuais individuais dos 22 portos que participam do Programa de Conformidade do Gerenciamento de Resíduos Sólidos e Efluentes Líquidos, em parceria com a Coppe/UFRJ e outras instituições de pesquisa federais e estaduais de todo o Brasil. A SEP e a rede de instituições de pesquisas já haviam lançado o guia nacional de boas práticas portuárias, de natureza mais abrangente.
Os estudos, a partir da realidade de portos da Europa, Ásia e Estados Unidos, resultaram em levantamentos sobre os problemas na gestão de resíduos sólidos, efluentes líquidos e fauna sinantrópica nociva nos portos brasileiros. O programa apresentará alternativas para resolver os problemas prioritários e que podem ser atualizadas eventualmente, como em caso da entrada de novos tipos de carga no porto. “Os manuais são documentos dinâmicos. À medida que o porto melhora sua ação, é necessário adequar seus manuais”, explica o analista ambiental da SEP, Alberto Costa de Paula.
Outra frente de trabalho na SEP busca aprovar um fórum permanente de gestão ambiental portuária relacionado ao decreto 8.127/2013, que instituiu o Plano Nacional de Contingência (PNC) para incidentes de poluição de óleo. A expectativa é que o fórum seja lançado em breve. O objetivo é subsidiar a tomada de decisão e o foco no plano de contingência, além da troca de experiências entre autoridade portuária e arrendatários e operadores.
O fórum terá o desafio de contribuir para respostas rápidas no caso de incidentes, assim como evitar a sobreposição de ações na gestão ambiental, integrar programas existentes e troca de experiência sobre tecnologia. “Queremos fazer do porto uma espécie de condomínio onde a autoridade portuária tem conhecimento dos processos de gestão ambiental que ocorrem no porto organizado”, explica Andréa, da SEP.
