O PNL 2050 propõe uma matriz menos dependente das rodovias, mas ampliar a cabotagem exige reduzir os custos que consomem sua vantagem competitiva.

O recém-lançado Plano Nacional de Logística 2050 volta a enfrentar uma questão antiga: a excessiva dependência brasileira do transporte rodoviário. Para um país continental, com extensa costa navegável e grandes volumes percorrendo longas distâncias, faz sentido buscar maior participação de ferrovias, hidrovias e cabotagem. O desafio é fazer com que essa mudança saia dos modelos de planejamento e aconteça no mercado.

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No caso da cabotagem, isso exige uma condição elementar: a atividade precisa ser rentável. Nenhuma empresa investirá continuamente em navios, contêineres, terminais, tecnologia e serviços se o aumento dos volumes não produzir retorno adequado. Tampouco haverá novas frequências e capacidade se o crescimento da demanda significar apenas transportar mais com margens cada vez menores.

Resultados recentes de uma das empresas que operam na navegação costeira brasileira ajudam a ilustrar a questão. Houve aumento da movimentação de contêineres, com desempenho positivo da cabotagem, mas a receita liquida não acompanhou esse crescimento na mesma proporção, por conta dos custos crescentes. Não se pode transformar o balanço de uma companhia em retrato de toda a indústria, mas o sinal merece atenção: aumentar volume, sozinho, não garante uma cabotagem economicamente saudável.

Essa constatação deveria fazer parte da discussão provocada pelo PNL. Se queremos transferir cargas da rodovia para o mar, precisamos compreender por que a vantagem econômica natural do navio nem sempre chega ao embarcador, e, quando chega, por que pode não se transformar em rentabilidade suficiente para o operador.

A comparação começa pelo porta a porta. O caminhão coleta a carga e pode seguir diretamente até o destino. Na cabotagem, há normalmente uma ponta rodoviária até o porto, movimentação no terminal de origem, trecho marítimo, nova movimentação no porto de destino e outra ponta rodoviária. Quanto menor a distância total, maior o peso relativo dessas interfaces.

É por isso que a cabotagem precisa pagar suas próprias desvantagens. Para convencer um embarcador a deixar a rodovia, não basta necessariamente oferecer o mesmo preço ou uma economia marginal. O transporte marítimo normalmente envolve maior transit time, programação antecipada, dependência dos schedules dos navios, cut-offs e menor flexibilidade. O cliente aceita essas limitações quando recebe em troca uma vantagem econômica que as compense.

Na prática do mercado, quando distância, volume e regularidade são favoráveis, uma diferença de preço da ordem de 15% pode tornar a cabotagem atraente. Quando essa vantagem vai sendo consumida por impostos, custos portuários e procedimentos adicionais, chega um momento em que o embarcador prefere o caminhão, mesmo pagando um pouco mais.

O AFRMM é um bom exemplo. Sua alíquota nas rotas não isentas da cabotagem é de 8% sobre a remuneração do transporte aquaviário. As pontas rodoviárias contratadas separadamente não compõem essa base, embora sejam indispensáveis à operação porta a porta. E elas têm seu próprio componente regulatório de custo, inclusive a sujeição ao piso mínimo de frete rodoviário.

Há ainda uma peculiaridade geográfica. As isenções existentes para cargas com origem ou destino nas regiões Norte e Nordeste fazem com que a incidência do AFRMM tenha impacto diferente nos corredores de cabotagem. Isso merece atenção especialmente no Sul-Sudeste, onde as distâncias são menores e, portanto, a vantagem econômica do navio sobre a rodovia já tende a ser mais estreita.

Não parece irrelevante que a cabotagem tenha presença muito pequena nesse fluxo ao sul. Seria precipitado atribuir essa realidade exclusivamente ao AFRMM, mas também seria um erro não investigar quanto o adicional contribui para ela. Se uma operação marítima precisa oferecer um desconto suficientemente grande para compensar suas desvantagens, qualquer encargo que reduza esse diferencial pode decidir se o contêiner embarca no navio ou segue pela estrada. As cargas do corredor Sul-Sudeste também deveriam ser isentas!

Surge então um paradoxo. O AFRMM foi concebido para contribuir com o desenvolvimento da marinha mercante e da indústria naval. Mas, onde sua cobrança ajuda a tornar a cabotagem pouco competitiva, o mecanismo pode reduzir justamente o volume necessário para gerar escala, frequência e novos investimentos. O remédio, nesse caso, corre o risco de enfraquecer o paciente que deveria fortalecer.

Uma carga nacional transportada entre dois pontos do território brasileiro pode passar por terminais que atendem também ao comércio exterior e acabar submetida a procedimentos, segregações ou escaneamentos que acrescentam custo à operação. Segurança e fiscalização são necessárias, mas é razoável perguntar quais controles concebidos para o comércio internacional precisam realmente ser aplicados, da mesma maneira, a uma mercadoria doméstica.

A tributação do combustível marítimo também merece entrar nessa revisão. Se a política nacional pretende favorecer modos capazes de transportar grandes volumes com maior eficiência energética, é preciso comparar o tratamento tributário efetivamente concedido aos combustíveis utilizados por cada modal. Não faria sentido estabelecer como objetivo estratégico uma maior participação da cabotagem e, simultaneamente, preservar distorções tributárias que atuem em sentido contrário.

Há ainda os custos portuários. O contêiner precisa passar por dois terminais antes de chegar ao destino. Movimentação, capatazia, armazenagem e outras despesas podem parecer individualmente justificáveis, mas o que interessa ao embarcador é a soma. Cada real acrescentado às interfaces reduz a distância entre o custo da cabotagem e o do caminhão.

Por isso, talvez os Planos Setoriais e Planos Gerais vinculados ao PNL devessem conduzir a uma análise mais objetiva dos principais corredores de carga do país. Em vez de estabelecer apenas o desejo de aumentar a participação dos modos de maior capacidade, seria possível comparar, corredor por corredor, o custo rodoviário porta a porta com a alternativa intermodal. Onde a cabotagem perde competitividade? No porto? No navio? No AFRMM? Na primeira e última milha? No combustível? No tempo de trânsito?

As respostas permitiriam políticas muito mais precisas. Em alguns corredores, o problema poderá estar nos acessos portuários; em outros, na falta de escala ou frequência. Investimentos em conexões ferroviárias, retroáreas e última milha deveriam seguir essa lógica. O mesmo vale para frota: construção nacional, aquisição ou afretamento precisam convergir para um objetivo simples, que é disponibilizar capacidade pelo menor custo sustentável.

Há uma observação adicional nos resultados recentes da navegação. Uma companhia do setor atribuiu parte do crescimento da cabotagem ao ganho de competitividade provocado pela fiscalização do piso mínimo do frete rodoviário. Isso mostra que a relação de preços efetivamente influencia a transferência modal. Mas existem duas formas de tornar a cabotagem mais competitiva: aumentar o custo do caminhão ou reduzir o custo de transportar pelo mar.

Para uma mudança duradoura da matriz, a segunda parece muito mais consistente.

O PNL 2050 acerta ao colocar novamente essa mudança em discussão. O próximo passo deveria ser menos abstrato: estudar o custo da cabotagem, identificar seus componentes e perguntar quais são inerentes à operação e quais resultam de impostos, regras, procedimentos ou deficiências de infraestrutura que podem ser corrigidos.

Antes de criar novos incentivos para colocar mais carga nos navios, talvez seja mais eficiente retirar os obstáculos que já impedem isso. Afinal, uma cabotagem capaz de transportar mais, mas incapaz de remunerar adequadamente quem investe nela, dificilmente produzirá a mudança de matriz que o PNL pretende alcançar.

Valter Branco é Engenheiro e consultor em navegação e logística; MBA em Comércio Exterior e Finanças Internacionais