Os Portos Secos, que são recintos alfandegados de uso público situados em zona secundária, são objeto de dois projetos de lei em andamento no Senado Federal, ambos polêmicos e que projetam mudanças na forma de exploração de suas atividades. Para a compreensão desses projetos é necessário apresentar um panorama sobre a estrutura e funcionamento desses recintos.
Os Portos Secos surgiram como uma alternativa logística para a interiorização da Aduana. Nesses recintos, são executados todos os serviços aduaneiros a cargo da Secretaria da Receita Federal. Entre esses serviços, destaca-se o processamento de despacho aduaneiro de importação e de exportação (conferência e desembaraço aduaneiros) e a opção de armazenagem entrepostada, trabalhando com diversos tipos de regimes aduaneiros especiais.
A figura jurídica dos Portos Secos vem mudando de denominação e de características. Já foi conhecida como Depósito Alfandegado de Uso Público (DAP), depois Estação Aduaneira de Interior (EADI), posteriormente Porto Seco e, mais recentemente, Centro Logístico e Industrial Aduaneiro (CLIA). Esse último, com apenas 4 (quatro) unidades em funcionamento.
O debate atual gira em torno da abertura do mercado. De um lado estão as autoridades que defendem a instalação dos Portos Secos a partir da emissão de uma licença, através de requerimento formulado por empresas que possuam interesse nesses recintos. De outro lado, estão os representantes dos recintos alfandegados, que defendem a manutenção da atividade como um serviço público, realizado mediante licitação.
Nesse cenário de discussão, encontram-se os CLIA’s e uma quantidade enorme de medidas provisórias, projetos de lei, emendas e instruções normativas, frequentemente alteradas.
Apesar da concorrência e das propostas de mudanças para o setor, “o que realmente está em jogo é um mercado que movimenta todos os anos US$ 72 bilhões e que gera 20 mil empregos diretos”, segundo informações da Revista Istoé Dinheiro(1). E que segundo Carlos Tavares de Oliveira(2) “contribuem decisivamente para o descongestionamento dos portos públicos, facilitando a exportação”.
De acordo com informação fornecida através do sítio da Secretaria da Receita Federal do Brasil(3), a situação atual dos terminais de Portos Secos é de 62 (sessenta e dois) em funcionamento, 6 (seis) licitados e 9 (nove) a serem licitados.
Pode-se dizer que a reestruturação dos Portos Secos iniciou-se em 1995, quando o então presidente Fernando Henrique Cardoso instituiu a política regulatória nacional, obrigando a realização de licitação pública, inclusive para a concessão e permissão da prestação de serviços em recintos alfandegados.
Alguns autores afirmam que essa obrigatoriedade de realização de processo licitatório criou novas unidades em regiões desnecessárias e provocou o desinteresse de investimentos em outras regiões, como foi o caso do Ceará, onde foram lançados dois editais de licitação e não houve empresas interessadas.
Quando falamos em Portos Secos temos que o grande diferencial desses recintos é a possibilidade de realizar o despacho aduaneiro, e consequentemente o desembaraço aduaneiro de mercadorias, submetidas ou não a algum dos regimes aduaneiros especiais operados nesses recintos.
A importância das atividades realizadas no Porto Seco pode ser observada pelo grau de complexidade desses serviços, tendo em vista que o despacho aduaneiro realizado nesses recintos é um processo que realiza o exame documental, a verificação da mercadoria e a aplicação de procedimento especial de controle aduaneiro de mercadorias importadas ou a serem exportadas. Ou seja, é um ponto de entrada e de saída de mercadorias em nosso país.
Já quanto aos regimes aduaneiros especiais, observa-se que são eles que concedem suspensão, isenção ou restituição de tributos aos importadores e exportadores e, em certos casos, dispensam, diminuem ou tornam diferentes as formalidades fiscalizadoras.
Dentre os regimes aduaneiros especiais existentes, são realizados nos Portos Secos: a) o entreposto aduaneiro na importação e na exportação; b) admissão temporária; c) trânsito aduaneiro; d) drawback; e) exportação temporária, inclusive para aperfeiçoamento passivo; e, f) depósito alfandegado certificado e depósito especial alfandegado.
É relevante enfatizar que o processo de alfandegamento de Porto Seco pode ser alterado pelos projetos de lei em andamento no Congresso Nacional.
No Senado Federal tramita o PLS n° 327/2006 e na Câmara dos Deputados Federais, o Projeto de Lei n° 227/2007. Ambos propõem a mesma matéria já analisada em instrumentos que os antecederam, a MP n° 320/2006 e o Projeto de Lei n° 6.370/2005.
O Projeto de Lei n° 6.370/2005, proposto pelo Poder Executivo/Ministério da Fazenda, tinha como objetivo principal alterar a legislação que regula a organização e criação dos Portos Secos, especialmente no tocante ao alfandegamento. O projeto foi retirado em virtude da edição da Medida Provisória n° 320/2006.
Já a Medida Provisória n° 320/2006 introduziu a possibilidade de a Secretaria da Receita Federal outorgar a licença para exploração de recintos alfandegados e declarar o seu alfandegamento, eliminando a necessidade de processo licitatório de concessão/permissão de serviço público. Criou o novo modelo de recinto alfandegado denominado Centro Logístico e Industrial Aduaneiro (CLIA) (art. 1°), autorizando esses recintos a realizar as mesmas atividades dos Portos Secos, inclusive operar os regimes aduaneiros especiais (art. 7°). Permitiu também, em situações excepcionais, que o despacho de exportação seja realizado em recinto não alfandegado.
Essa Medida Provisória chegou a ser publicada, teve 189 emendas, mas ao final foi rejeitada pelo Senado Federal. No período de sua vigência foram encaminhados 43 (quarenta e três) pedidos para instalação de CLIA, dos quais somente 4 (quatro) foram autorizados(1).
A Câmara analisa agora um projeto de decreto legislativo para disciplinar os atos jurídicos da Medida Provisória n° 320/06, ao mesmo passo que tramitam os já referidos Projetos de Lei propondo termos semelhantes aos da medida revogada.
Dentre os debates gerados pelos Projetos de Lei em andamento no Congresso Nacional, tem-se que a principal polêmica gira em torno da necessidade ou não de processo de licitação para a exploração dos serviços de armazenagem de mercadorias e de despacho aduaneiro em recintos alfandegados.
Alguns congressistas chamam a atenção para a segurança nos pontos de entrada e saída de mercadorias em nosso país e o papel da União e da Secretaria da Receita Federal na fiscalização das atividades realizadas nesses recintos.
Em contrapartida, outros congressistas defendem a licença/autorização sem a realização de processo licitatório, sugerindo inclusive que se faça a redistribuição de cargas entre os portos do país, como uma forma de controle do fluxo do mercado exterior.
Importante atentar que esses projetos de lei preveem a possibilidade de concessão de autorização/licença para funcionamento, mesmo que não haja prévia capacidade ou disponibilidade operacional dos órgãos públicos para o exercício do controle aduaneiro.
A questão central a ser definida e que dificulta o andamento da matéria no Congresso Nacional é se a atividade dos Portos Secos é serviço público por imposição constitucional ou não.
Quando observamos que a existência dos Portos Secos está intrinsecamente ligada às atividades desenvolvidas nos portos e aeroportos, e que a exploração de atividade portuária é entendida como serviço público e, por isso, sujeito à licitação, por analogia aplicar-se-ia também a licitação nos recintos alfandegados.
O Porto Seco não é apenas um local onde são realizados serviços de armazenagem de mercadorias, mas sim o local que realiza uma atividade integrada à movimentação de carga nos portos e aeroportos.
Enfim, observa-se que é necessário cautela e consulta a todos os envolvidos no setor a fim de criar leis que venham a consolidar e impulsionar o crescimento do setor e ao mesmo tempo garantir segurança ao mercado brasileiro, tendo em vista que os Portos Secos também servem como porta de entrada de nosso país.
(1)COTTA, Elaine. A guerra do porto seco. In: IstoéDinheiro. Ed. 439: 15 fev. 2006. Disponível em: http://www.terra.com.br/istoedinheiro/439/economia/porto_seco.htm. Acesso em: 15 out. 2008.
(2)OLIVEIRA, Carlos Tavares. Porto Seco – 1. Sem Fronteiras. Ed. 407: 07 mar. 2005. Disponível em: http://www.aduaneiras.com.br/noticias/semfronteiras/default.asp?m=2&artigoid=3976. Acesso em: 07 out. 2008.
(3)Disponível em http: www.receita.fazenda.gov.br. Acesso em 03 jan. 2009.
*Mestre em Ciência Jurídica pela UNIVALI. Especialista em Direito Processual Civil; Professora de Direito da Navegação e Direito Comercial Internacional da FURB e Sociesc/FGV; Advogada; Pesquisadora bolsista no Tribunal Internacional do Mar - ITLOS/ONU, em Hamburgo; gabiheckler@gmail.com.
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