Especialistas afirmam que velhos problemas do setor portos exigem cautela para os investidores
O novo marco regulatório do setor portuário não será garantia de redução dos custos logísticos. Advogados e especialistas ouvidos pela Portos e Navios acreditam que as novas regras precisarão de um tempo de maturação para chegar a resultados efetivos. Segundo eles, os desafios do setor continuam passando por velhos temas, como a melhoria da gestão e do planejamento portuário. Entre os entrevistados, há quem diga que a reforma portuária beneficiará mais a iniciativa privada. A maioria torce para que a nova legislação estimule a concorrência entre os portos públicos e terminais privativos.
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O coordenador do núcleo de infraestrutura e logística da Fundação Dom Cabral, Paulo Resende, considera positivo o crescimento dos investimentos privados nos terminais portuários, motivado pela liberação de movimentação de carga para terceiros. Para Resende, a MP 595, convertida no Projeto de Lei de Conversão 9/2013 (PLC9), foi fundamental para criar um ambiente de concorrência no mercado. “Vamos precisar amadurecer esse novo modelo. O debate será aprofundado à medida que observarmos a eficiência dos terminais.”, comenta Resende.
O advogado e professor de direito portuário e marítimo da Universidade do Vale do Itajaí (Univali), Osvaldo Agripino de Castro Junior, acredita na atração de investimentos, mas diz que o novo marco não implicará necessariamente na redução do Custo Brasil. Ele lembra que, há 20 anos, a implementação da Lei dos Portos (8.630/1993) era mais necessária do que a reforma atual. “O problema do Brasil não é de legislação, mas sim uma falta de conscientização sobre os direitos e deveres, e de fazer valer a legislação dentro dos órgãos em que foram criados”, observa Agripino.
Para o advogado, o governo sofre de problema de gestão e destaca que a reforma centraliza a atividade portuária no governo. Agripino observa que não se altera ou revoga uma lei, como a 8.630/1993, que demorou quase dois anos para ser debatida no Congresso, sobretudo por intermédio de uma MP. Ele afirma que não havia nenhuma obstrução jurídica para alguns dos pontos aprovados na MP 595/2012.
Cita os contratos de gestão com metas para os portos públicos e os editais de licitação com critério de maior eficiência, menor custo ou maior movimentação. “Tirando a obstrução de investimentos privados que havia no decreto 6.620/2008 (que poderia ser revogado por outro decreto) e desarquivado o projeto de lei da senadora Kátia Abreu (que acabava com a diferença de carga própria e carga de terceiros), não havia nenhuma lei proibindo tudo o que poderia ser feito, que pode ser feito e deve ser feito” analisa o advogado.
O professor de economia da Trevisan Escola de Negócios, Alcides Leite, avalia que a nova lei dos portos traz avanços para os terminais privados. Segundo o economista, o país fica na espera de que esses terminais cresçam bastante e se tornem os mais importantes do país. “Haverá concorrência entre os portos públicos e privados. Se forem bem administrados, eles têm tudo para crescer e se tornar melhores que os portos públicos”, projeta Leite.
Para o economista, o setor público tem papel importante na regulação, fiscalização e elaboração de políticas públicas, enquanto a iniciativa privada possui recursos e competência para a parte operacional. Ele espera que a competitividade entre terminais públicos e privados seja saudável. “A MP dos Portos foi um avanço porque esse é um setor com grandes dificuldades para se modernizar. Está longe de ser uma mudança profunda, mas teve um valor simbólico importante. Se não melhorar, ficará latente que o modelo não funciona e que os portos deveriam ser privados”, afirma Leite.
Agripino, da Univali, diz que a MP estava na contramão da tendência de descentralização da atividade portuária. Segundo o advogado, não se deve revogar, através de uma MP, uma lei que apontava para descentralização. O advogado conta que os usuários dos portos catarinenses estão se reunindo para criar uma associação representativa. Ele diz que faltam registros dos preços cobrados e o acompanhamento crítico da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq).
— Os usuários continuam à deriva. Ter mais investimentos privados não necessariamente significa redução do custo da logística como, por exemplo, a tarifa portuária — defende Agripino. De março de 2000 a março de 2012, a tarifa portuária no porto de Salvador (BA) aumentou 600%, mais de três vezes o IGP-M, que aumentou 170% no período.
A Associação Brasileira de Infraestrutura e Indústrias de Base (Abidb) espera ver o novo marco regulatório impulsionando os investimentos e a eficiência logística. “Diante dos imensos desafios logísticos brasileiros e da necessidade de reduzir o custo do transporte no país, a nova legislação retira barreiras para fazer fluir o investimento privado em novos terminais, criando condições para atender à demanda de diferentes polos produtivos que se desenvolvem pelo interior do Brasil”, diz a Abdib, em nota.
O consultor e presidente do conselho da Logz Logística Brasil, Nelson Carlini destaca a abertura do setor para novos terminais privados com o fim do conceito de cargas próprias e de terceiros, estabelecidos na lei 6.620/2008. Com cautela, ele ressalta a necessidade de esperar a configuração final do novo marco regulatório e seus impactos.
Carlini sugere que sejam formadas equipes multidisciplinares para a realização de licitações. Uma solução seria nomear representantes do governo federal para integrar as equipes das administrações portuárias durante os certames. Ele avalia que essa combinação permitiria uma gestão mais profissional. “Funcionários de carreira dentro das companhias docas teriam experiência para dar respostas mais rápidas”, observa Carlini.
O consultor aponta que existem atrasos de todos os tipos nas licitações portuárias, causados por motivos variados, desde a falta de coordenação dos órgãos anuentes até o longo tempo do licenciamento ambiental. Um terminal privativo leva, em média, entre seis e sete anos para ser construído. Carlini cita que o planejamento em países desenvolvidos, como a Holanda, é feito com grande antecedência, o que permite a redução desses prazos. “Os países desenvolvidos possuem a realidade de quem tem recursos e planeja muito à frente”, compara Carlini.
Agripino, da Univali, ressalta a necessidade de contratações de profissionais para os processos de licitação e autorização de áreas portuárias. Ele lembra que, em 10 amos, a Antaq realizou apenas 10 licitações. Representantes de portos delegados alegam que têm condições de realizar os processos com mais agilidade que a agência e que atrasos prejudicam os investimentos. Por outro lado, há pessoas no setor que questionam a ineficiência das companhias docas. “Ou a Antaq delega os processos para as administrações portuárias ou será necessário mais gente em Brasília para fazer isso”, avalia Agripino.
A Associação Brasileira de Terminais Portuários (ABTP) entende que o texto final da MP-595 atendeu aos três objetivos centrais pretendidos pelo governo: atrair investimentos privados, fomentar competição e dar segurança jurídica aos investidores. Dos R$ 54 bilhões de investimentos previstos pelo governo federal para ampliação e novos projetos, R$ 44 bilhões correspondem ao potencial de aportes da iniciativa privada, levantado pela ABTP. O valor inclui os R$ 10,5 bilhões que estavam retidos pelos arrendatários que aguardavam definição sobre os contratos anteriores a 1993. Os demais R$ 10 bilhões terão recursos públicos para tornar os portos públicos mais competitivos.
O presidente da ABTP, Wilen Manteli, destaca a antecipação de prorrogação dos contratos dos terminais arrendados depois de 1993. “Isso dará mais visibilidade e segurança jurídica maior para o titular dos terminais porque ele terá previsibilidade de longo prazo”, afirma Manteli, lembrando que os investimentos em portos demoram muitos anos para serem amortizados. Pelo texto final aprovado pelo Congresso, com prazo de prorrogação de 10 anos para os terminais anteriores a 1993, a ABTP não vê mais o risco de judicialização.
Ele alerta que alguns terminais arrendados já possuem necessidade aumentar a frente de seus cais para poder receber navios de grande porte. “O governo poderia adensar essas áreas ociosas aos atuais terminais, renegociando o valor do arrendamento para que eles possam ter uma frente condizente com os atuais tamanhos dos navios. Isso vai potencializar esses terminais arrendados, especialmente os de contêiner, e aumentaria a competitividade”, defende Manteli.
O advogado especialista em direito aduaneiro, Felippe Breda, do escritório Emerenciano, Baggio e Associados, aponta que o sistema legalista brasileiro afasta e causa insegurança nos investimentos externos na medida em que os investidores não têm certeza das regras, apenas uma expectativa. “Quando você passa pela regulação de um setor que nunca foi regulado para iniciativa privada, acaba quebrando regimes jurídicos postos. Essa quebra de regime jurídico por meio de MP deixa quem está de fora sem saber qual será a regra, sempre com a possibilidade de vir uma nova MP para regular outra coisa”, salienta Breda.
Foi o que aconteceu com a MP-612/2013, aprovada em abril de 2013, que trata da exploração de zonas secundárias. A medida estabelece o novo regime para exploração dos Centros Logísticos e Industriais Aduaneiros (CLIAs), que já tinha sido objeto de uma MP não convertida em lei. “Enquanto temos uma MP extremamente importante como a MP dos Portos, temos outra MP para tentar regular a zona secundária que, de certa forma, influenciará na MP dos Portos. Faz parte do nosso sistema que é muito legalista”, enfatiza Breda.
A operação de armazéns na zona secundária, que antes exigia licitação, simplificou o procedimento e hoje exige apenas uma habilitação. No setor, existem comentários de que essa MP foi uma espécie de ‘moeda de troca’, servindo de opção para os concessionários do regime atual atingidos pela MP dos Portos explorarem outras áreas. Sendo assim, o empreendedor que perder com a MP dos Portos, poderia ter uma segunda chance para continuar operando nessa atividade, só que na zona secundária, onde os requisitos são menos complexos.
Leite, da Trevisan Escola de Negócios, acredita que a contratação de mão de obra pelos Órgãos Gestores de Mão de Obra (Ogmos) infla o número de atividades desenvolvidas no porto público. O professor ressalta a dificuldade que esses portos têm para contratar e para gerir sua mão de obra, refletindo numa gestão ruim. Além disso, ele lembra outros fatores que atravancam o setor, como a infraestrutura fora dos portos, a alfândega e o sistema burocrático. “A expectativa é de que os terminais privados cresçam e se tornem portos importantes a nível internacional”, projeta Leite.
Atualmente, um terço dos portos são públicos e dois terços são terminais privativos. Como a tendência do percentual privado é aumentar, o TPA vira uma ‘espécie em extinção’, segundo o professor Agripino, da Univali. “A mão de obra (TPA), de certa forma, vai ser esvaziada porque haverá mais terminais privativos fora do porto organizado e a legislação diz que não é obrigatória a contratação do TPA fora do porto organizado”, explica Agripino.
Embora a PLC9 tenha mantido a determinação de requisitar mão de obra ao Ogmo em caso de necessidade adicional em forma de complementar à execução das operações, a medida não manteve a redação do artigo 45 da Lei 8.630/93, que impedia o operador portuário de contratar mão de obra sob regime de trabalho temporário.
Breda, do escritório Emerenciano, Baggio e Associados, destaca que os Ogmos congregam dezenas de sindicatos, como estivadores e capatazia. Com o novo regime, o concessionário terá liberdade para colocar a mão de obra que ele quiser. Nesse cenário, os sindicatos discutirão para não perder seus benefícios conquistados ao longo das últimas décadas.
Resende, da Fundação Dom Cabral, não vê problemas sobre a opção de escolha da mão de obra. O coordenador do núcleo de infraestrutura e logística da fundação defende a flexibilização nas decisões trabalhistas para agilizar esse processo, que hoje é bastante demorado. Ele reforça que o setor ganhou possibilidade de aumentar a concorrência e chegar ao melhor nível de serviço nos portos, com mais investimentos e tarifas menores.
O advogado Lirismar Campelo, especialista em direito administrativo do escritório Vieira e Pessanha Advogados, acredita que a MP pode dar margem para que os terminais fora do porto organizado possam contratar sem utilizar os trabalhadores indicados pelo Ogmo. Ele diz que os Ogmos podem querer brigar na justiça para que os terminais contratem os trabalhadores portuários indicados por eles. “Acho que o Ogmo continua forte nesse PLC9. É uma questão muito sensível porque mexe com sindicatos e recebe uma pressão enorme para governo e operadores portuários”, analisa Lirismar.
O consultor portuário Fabrizio Pierdomenico, da Agência Porto, considera legítima a luta dos trabalhadores tentando buscar seus direitos, desde que essa discussão não traga desequilíbrio e prejuízo para operação.
A ABTP propôs à Casa Civil que o governo lidere uma grande negociação junto aos trabalhadores e empresários a fim de evitar conflitos e dispensa de trabalhadores. “O país ainda não enfrentou como deve a questão da mão de obra e como recomenda a OIT através da Convenção 137”, afirma Manteli.
Segundo o presidente da ABTP, a OIT estimula os países a investir pesadamente na modernização de seus portos, mas reconhece que isso reduziria os postos de trabalho. Para atenuar os conflitos, a OIT recomenda aos países signatários da convenção medidas como, por exemplo, a aposentadoria voluntária. Para Manteli, isso reduziria o contingente e permitira treinamento e capacitação da mão de obra.
A Associação Brasileira de Infraestrutura e Indústrias de Base (Abdib) considera que, por conta da nova legislação, os empreendedores do setor de infraestrutura voltam a contar com um marco regulatório pró-investimento. A entidade destaca que a construção de novos terminais portuários privados poderá resultar em mais de R$ 50 bilhões em investimentos. Segundo a associação, esse potencial poderá ser atingido em médio prazo, atendendo ao planejamento e às políticas públicas.
Com o fim da distinção entre carga própria e de terceiros, os empreendedores privados voltam a ter apetite para solicitar autorização de construção. A Abdib ressalta que os novos terminais portuários poderão escoar qualquer tipo de carga, contribuindo para dinamizar o fluxo de transporte e o comércio exterior, reduzindo custos por meio do aumento da concorrência e da produtividade. “Essa distinção atravancava as instalações portuárias privadas porque elas só podiam manejar cargas e produtos próprios. A intenção com a publicação dessa MP é um marco no sentido de liberalização”, avalia Campelo, do escritório Vieira e Pessanha Advogados.
Outro aspecto negativo do PLC9 apontado por alguns especialistas do setor foi a perda de poder dos Conselhos de Autoridade Portuária (CAPs). Agripino, da Univali, lamenta que as novas regras tenha esvaziado o organismo, ao transformá-lo num órgão consultivo. “Anteriormente, os trabalhadores do CAP tinham direito de intervir nas decisões do porto através de um dos blocos do CAP com peso de 25%. Eles continuam com 25%, mas agora 50% é público.”
O diretor da Associação de Comércio Exterior do Brasil (AEB) e consultor da Merco Shipping Marítima, Aluisio Sobreira, considera que houve um equívoco em relação ao formato da MP dos Portos. “Entendo que não há o que colocar sobre a busca de agilidade dos processos, a redução da burocracia, a atração de investimentos e a operação com menores tarifas. Mas fazer isso numa MP de forma autoritária tende a trazer risco de judicialização”, observa Sobreira. Ele considera que houve centralização da execução e tomada de decisões, na contramão dos países desenvolvidos, onde as decisões portuárias são descentralizadas. Sobreira critica a perda do sentido deliberativo dos CAPs. Ele lembra que esses conselhos auxiliavam a gestão na discussão de aspectos regionais.
Sobreira aponta o governo como a parte do sistema que não cumpriu a legislação, na medida em que a produção aumentou e ainda existem muitos gargalos na infraestrutura prejudicando o desenvolvimento do comércio exterior. Ele diz que a Lei dos Portos poderia ter sido aperfeiçoada nesses 20 anos, ao invés da criação de nova legislação.
A Brado Logística tem interesse de investir no setor portuário. A empresa estuda parcerias para soluções intermodais, já que opera com transporte rodoviário e ferroviário. O presidente da empresa, José Luís Demeterco, diz que a Brado não apresentou nenhum projeto à Antaq, mas admite que esse desejo de fechar a cadeia logística pode evoluir. “Sim, temos total interesse em analisar esse tipo de parceria. Contribuiríamos muito para integrar ainda mais a cadeia logística com intermodalidade rodoviária, ferroviária e portuária”, revelou Demeterco.
Demeterco diz que o primeiro passo já foi dado, mostrando a importância da intermodalidade e alinhando parcerias com três terminais: Tecon Rio Grande, Terminal de Contêineres de Paranaguá (TCP) e Santos Brasil. Ele conta que o foco das negociações compreende terminais que já operam ou que estão prestes a iniciar operação, como a Embraport e a BTP, ambos em Santos. “Pode ser que evolua para uma relação mais próxima. Isso virá com o tempo, nos interessa”, comentou Demeterco.
O presidente da Brado Logística avalia que ainda existem distorções em torno da reforma portuária que dão insegurança ao investidor, como o custo de contratação de mão de obra. “Não é possível de forma alguma deixar que haja insegurança jurídica nos contratos de longo prazo. A lei precisa acontecer de uma vez, regularizando as distorções de portos privado e concessionado, pagamento de taxas, prazos e contratação de mão de obra”, avalia Demeterco. Ele acredita que o novo marco regulatório dos portos trará equidade entre os modelos público e privado.
Pierdomenico, da Agência Porto, classifica o novo marco como uma janela de oportunidades de negócios na área portuária. Ele diz que a MP-595 não representou uma mudança tão radical quanto a Lei 8.630/93, mas consolidará a participação de terminais privativos e estimulará a concorrência com portos públicos. “Num primeiro momento, haverá desequilíbrio. É preciso pensar os portos em médio e longo prazos porque eles são o início e fim da cadeia logística”, diz.
A MP-595/2012 foi aprovada às pressas no Congresso no dia 16 de maio, data-limite para evitar que a medida caducasse. Após sessões extraordinárias na Câmara e no Senado e com muito bate-boca, o texto final do novo marco regulatório passou no Congresso e seguiu para apreciação da presidente Dilma Rousseff. Até o fechamento desta edição, a presidente não havia divulgado se vetaria ou não algum ponto do texto final, cujo prazo final é 5 de junho.
