Despacho reforça que eventual mudança na modelagem exigirá fundamentação consistente, amplia o risco de judicialização e coloca à prova a segurança regulatória do setor portuário.

O despacho encaminhado pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) ao Ministério de Portos e Aeroportos (MPor) e à Secretaria do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) representa um dos movimentos mais relevantes desde o início da modelagem do STS10. Embora não decida o mérito da licitação, o documento redefine o momento institucional do processo ao devolver ao Governo Federal a responsabilidade de consolidar, de forma inequívoca, quais diretrizes de política pública deverão orientar o empreendimento.

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A decisão ocorre após um processo regulatório longo e tecnicamente robusto. A modelagem originalmente aprovada pela Diretoria Colegiada da ANTAQ foi posteriormente acolhida pelo Ministério de Portos e Aeroportos e submetida ao Tribunal de Contas da União (TCU), que validou a estrutura do projeto e ainda recomendou o fortalecimento das restrições à participação de armadores, diante dos riscos concorrenciais identificados.

O cenário mudou quando o Governo Federal decidiu reavaliar o projeto. A partir de manifestações produzidas no âmbito do PPI, passaram a ser discutidas alternativas capazes de ampliar a participação de operadores já estabelecidos no Porto de Santos, inclusive mediante mecanismos de desinvestimento prévio.

Foi justamente essa discussão que motivou a nova manifestação da ANTAQ.

Antes de elaborar seu despacho, o relator submeteu a documentação à Procuradoria Federal junto à Agência, à Superintendência de Regulação e à Comissão Permanente de Licitação. O resultado foi praticamente unânime: todas as áreas técnicas entenderam que os documentos encaminhados pelo PPI não alteram automaticamente o modelo anteriormente aprovado nem justificam, por si só, a revisão das conclusões regulatórias já adotadas.

A Procuradoria sustentou que os novos ofícios possuem natureza de comunicação administrativa e não têm capacidade jurídica para modificar o Ato Justificatório vigente. Caso o Governo pretenda alterar efetivamente a política pública do empreendimento, será necessária a edição formal de um novo ato justificatório ou de instrumento equivalente.

A Superintendência de Regulação foi ainda mais incisiva. Em sua manifestação, reafirma que compete exclusivamente à ANTAQ definir os remédios concorrenciais aplicáveis às licitações portuárias, competência prevista na legislação e protegida pela autonomia das agências reguladoras. Também relembra que a hipótese de desinvestimento prévio já havia sido amplamente analisada durante a elaboração da modelagem e acabou rejeitada por não eliminar, necessariamente, riscos concorrenciais, assimetrias de informação e potenciais vantagens competitivas decorrentes da posição previamente ocupada pelos operadores incumbentes.

Outro aspecto relevante é que a Comissão Permanente de Licitação alerta para um risco concreto de atraso no cronograma. Segundo sua avaliação, alterações substanciais na modelagem concorrencial poderão exigir novo exame pelo Tribunal de Contas da União, reabrindo uma etapa já superada e reduzindo significativamente as chances de realização do leilão ainda em 2026.

Apesar da contundência das manifestações técnicas, o despacho do relator evita estabelecer um confronto institucional entre a ANTAQ e o Governo Federal. Pelo contrário, procura reforçar o desenho previsto na legislação, segundo o qual cabe ao Ministério formular a política pública, enquanto à Agência compete implementá-la por meio da regulação e da condução da licitação.

É justamente nesse ponto que o documento revela seu principal significado.

Na avaliação do relator, atualmente coexistem orientações potencialmente conflitantes dentro do próprio Governo Federal. De um lado, permanece vigente um Ato Justificatório que incorporou como diretrizes de política pública as recomendações formuladas pelo TCU. De outro, a Nota Técnica elaborada pelo PPI apresenta diretrizes distintas, propondo uma abordagem mais aberta à participação de operadores já instalados.

Para a ANTAQ, essa divergência precisa ser solucionada formalmente antes do prosseguimento do processo licitatório.

O despacho, portanto, não rejeita o debate proposto pelo PPI, mas deixa claro que qualquer alteração deverá ser formalizada pelo Poder Concedente, dentro de suas competências legais e mediante instrumentos próprios, preservando a separação entre formulação de política pública e decisão técnico-regulatória.

Essa conclusão produz efeitos importantes para os próximos capítulos da licitação.

Caso o Governo decida preservar o modelo originalmente aprovado, o processo tende a retomar seu curso natural, mantendo uma estrutura regulatória já analisada pela ANTAQ e pelo TCU.

Entretanto, caso opte por modificar substancialmente a licitação, especialmente em aspectos relacionados à participação dos atuais operadores ou aos mecanismos concorrenciais previstos no edital, será indispensável apresentar uma fundamentação de política pública suficientemente consistente para justificar o afastamento das conclusões técnicas consolidadas ao longo de mais de um ano de estudos regulatórios. Não se trata de impedir mudanças, prerrogativa legítima do Poder Concedente, mas de assegurar que elas estejam adequadamente motivadas, formalizadas e compatíveis com a segurança jurídica exigida por um empreendimento dessa magnitude.

Por consequência, cresce também o risco de judicialização. O despacho registra expressamente que todas as áreas técnicas da Agência mantiveram entendimento favorável à modelagem já aprovada. Esse consenso administrativo cria um histórico robusto que dificilmente poderá ser simplesmente afastado sem justificativas igualmente consistentes. Eventuais alterações relevantes poderão ser objeto de questionamentos perante o Tribunal de Contas da União e o Poder Judiciário, sobretudo se surgirem alegações de violação ao devido processo regulatório, insuficiência de motivação administrativa ou sobreposição entre as competências do Poder Concedente e da agência reguladora.

Outro aspecto que merece atenção é a percepção de risco regulatório. Projetos dessa natureza exigem investimentos bilionários e possuem horizontes de amortização que frequentemente ultrapassam duas ou três décadas. Nesse ambiente, investidores avaliam não apenas a atratividade econômica dos ativos, mas também a previsibilidade das regras, a estabilidade das decisões administrativas e o respeito às competências institucionais de cada órgão envolvido no processo decisório.

Sob essa perspectiva, eventual alteração significativa da modelagem após sua aprovação pela ANTAQ e pelo Tribunal de Contas da União poderá ser interpretada pelo mercado como um precedente relevante. Ainda que mudanças de política pública sejam legítimas, espera-se que sejam transparentes, devidamente fundamentadas e formalizadas, preservando a credibilidade do ambiente regulatório. Quanto mais consistente for essa fundamentação, menores tendem a ser as incertezas e maior a confiança dos investidores de que decisões técnicas consolidadas somente serão revistas diante de razões igualmente robustas.

A discussão, portanto, já ultrapassa a definição de quem poderá disputar o STS10. O caso transforma-se em um importante teste para o modelo regulatório brasileiro. A forma como Governo Federal, ANTAQ e TCU conduzirão esse processo poderá influenciar não apenas o futuro do maior terminal de contêineres em licitação no país, mas também a percepção de segurança jurídica dos próximos projetos de infraestrutura portuária. Em um momento em que o Brasil busca ampliar investimentos privados e fortalecer sua competitividade logística, preservar a estabilidade institucional pode ser tão
importante quanto a própria modelagem econômica do empreendimento.

Valter Branco é Engenheiro e consultor em navegação e logística; MBA em Comércio Exterior e Finanças Internacionais