A Medida Provisória (MP) 595 reescreveu a Lei 8.630, a Lei dos Portos, adequando-a ao marco regulatório vigente e eliminando obstáculos à expansão do sistema portuário do país introduzidos por legislação subsequente.

A Lei 8.630, aprovada em 1993, promoveu uma ampla reforma do sistema portuário, tendo como foco a maior participação do setor privado na exploração e gestão dos portos e a flexibilização das normas sobre relações de trabalho nos espaços portuários. O resultado desse processo foi uma significativa melhoria da eficiência e a expansão desse sistema. Não obstante, os portos brasileiros apresentam ainda hoje baixo nível de eficiência, custos elevados e reduzido volume de investimento, o que sugere que a reforma não gerou todos os resultados esperados.

O sucesso apenas parcial do novo modelo decorre de aspectos da própria Lei dos Portos e de sua implementação incompleta.

Problemas decorrem da implementação incompleta do modelo formulado pela Lei 8.630, de 1993

Os problemas associados à lei refletem a necessidade de acomodar interesses afetados pela mudança do regime portuário (o que acarretou a flexibilização significativa, mas parcial das relações de trabalho) e também o fato de a lei anteceder a legislação que estabeleceu o novo arcabouço legal do regime de concessão e da atuação das agências reguladoras do setor de transporte - o que enfraqueceu o papel da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) na regulação e fiscalização dos portos organizados, uma vez que atribuições próprias da agência reguladora haviam sido reservadas à Administração do Porto e ao Conselho de Autoridade Portuária.

Os problemas enfrentados hoje pelo sistema portuário decorrem, no entanto, sobretudo, da implementação incompleta do modelo formulado pela Lei dos Portos e de inflexões recentes em sua configuração que representaram um retrocesso em relação a esse modelo.

A Lei 8.630 admite que a Administração do Porto seja exercida diretamente pela União ou por entidade concessionária. A alternativa da concessão não foi contemplada, mantendo-se a Administração do Porto no âmbito do setor público e atribuindo-se essa função às Companhias Docas que já operavam os portos brasileiros - o que representou a continuidade de uma atuação caracterizada por problemas de gestão empresarial e politização da administração portuária, a limitada difusão da gestão privada de terminais de uso público nos portos organizados e um volume de investimento insuficiente para atender a expansão do comércio externo do país.

Igualmente importantes são os obstáculos impostos em 2008 à expansão da rede de terminais privados. A Lei 8.630 previu a movimentação de carga de terceiros nesses terminais (uma evolução em relação a documentos legais anteriores que os limitavam à movimentação de carga própria), visando induzir maior participação do setor privado na expansão do sistema portuário do país e estimular a concorrência.

A disseminação dos terminais privados no caso dos terminais de granéis líquidos e sólidos foi significativa. A expansão dos terminais de carga geral foi menos expressiva e só se acelerou, na segunda metade da década passada, com o incremento do volume de contêineres movimentados. Essa evolução refletia o interesse de investidores pelas oportunidades de investimentos em infraestrutura no Brasil, que se manifestou também em relação aos terminais privados.
Anna Carolina Negri/Valor / Anna Carolina Negri/Valor

É nesse contexto de expansão dos terminais privados de contêineres que a resolução da Antaq, de 2005, impõe restrições à movimentação de cargas de terceiros nesses terminais; que a Associação Brasileira dos Terminais de Contêineres de Uso Público (Abratec) se engaja no questionamento à concorrência que os terminais privados ofereceriam aos terminais de uso público, recorrendo inclusive a ações junto ao Supremo Tribunal Federal (STF), ainda não julgada, e ao Conselho de Administrativo de Defesa Econômica (Cade), na qual teve decisão desfavorável; e que o Decreto 6.620, de 2008, referenda essas ações ao impor restrições adicionais à implantação de terminais privados, limitando-os a movimentar apenas eventual e subsidiariamente uma gama limitada de carga de terceiros. O efeito negativo do decreto afeta, em particular, a circulação de contêineres.

Tal mudança de política ocorreu exatamente, et pour cause, quando as decisões de investir em terminais privados, notadamente de contêineres, estavam ganhando momento. A incerteza jurídica criada pela resolução da Antaq e pela ação da Abratec manteve em suspenso diversos projetos de investimento em gestação, a maioria dos quais foi finalmente abandonada após o Decreto 6.620.

A MP 595, ao reescrever a Lei 8.630, veio enfrentar esses problemas, eliminando os obstáculos à expansão do sistema portuário do país. Compatibiliza, em boa medida, a Lei dos Portos ao marco regulatório do país, fortalecendo o papel da Antaq como agência reguladora. Mantém a possibilidade de que Administração dos Portos seja exercida diretamente pela União ou por concessionário privado, ao mesmo tempo em que procura enfrentar a ineficiência das Companhias Docas ao exigir que assumam compromissos de metas e de desempenho empresarial. Há indicações, no entanto, de que o governo não pretende disseminar a alternativa de concessão ao setor privado, restringindo-a apenas aos pequenos portos a serem licitados nos próximos meses e preservando o papel atual das Docas nos portos em operação. Foi afirmada a intenção do governo de profissionalizar a gestão dessas companhias, blindando-as contra ingerências políticas. Não é a primeira vez que essa intenção é afirmada. A experiência passada sugere um certo ceticismo quanto ao sucesso dessa proposta.

A contribuição mais relevante da MP 595 é, no entanto, remover as restrições à expansão dos terminais de uso privados introduzidas em 2008, excluindo qualquer distinção e mesmo a referência à carga própria e de terceiros da nova Lei dos Portos. Há, sem dúvida, um reparo a ser feito à MP: a previsão de processo seletivo para a outorga de autorização de terminal privado - não está definida a natureza desse processo, nem tampouco como lidar com a situação em que o interessado na autorização for o titular do domínio útil do terreno onde seria implantado o terminal. Não obstante, ao remover as restrições criadas em 2008, a MP cria condições para que sejam retomados os investimentos em terminais privados que foram abortados na segunda metade da década passada, embora possivelmente com menor vigor, uma vez que em um cenário econômico menos favorável do que o vigente naquele período.

Fonte: Valor Econômico/duardo Augusto Guimarães é economista.

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