Lei dos portos aumenta cautela dos investidores privados em relação ao setor. Aportes caíram 40% entre 2012 e 2013 -- Os empresários ainda não corresponderam à expectativa de investimentos privados previstos desde a nova Lei dos Portos (2013). A insegurança jurídica em torno do novo marco regulatório do setor contribuiu para que os aportes registrassem queda desde 2012. De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), os investimentos privados no setor portuário caíram cerca de 40%, passando de R$ 2,66 bilhões em 2012 para R$ 1,64 bilhão em 2013. Apesar disso, as pesquisas do Ipea apontam tendência de os desembolsos privados nos portos continuarem superando os públicos até 2016.
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Os investimentos públicos e privados estimados para o setor em 2014 somam R$ 5,43 bilhões, sendo R$ 3 bilhões do Programa de Investimento em Logística – Portos (PIL), R$ 1,73 bilhão privados e R$ 700 milhões públicos. Para 2016, os investimentos nesse setor somam R$ 6,7 bilhões, sendo R$ 3 bilhões do PIL, R$ 2,5 bilhões exclusivamente privados e R$ 1,2 bilhão exclusivamente públicos, conforme levantamento do Ipea.
A lei 12.815/2013 pretendia destrancar investimentos e atrair novos aportes para o setor privado, mas aumentou as dúvidas dos players. Os investidores privados cobram segurança jurídica, cumprimento da lei e dos contratos, aperfeiçoamento da lei de licitações (8.666/1993), descentralização da administração portuária e o fim das sobreposições normativas e de fiscalização dos diversos órgãos estatais.
Enquanto os impasses não são resolvidos, a movimentação de carga nos portos e terminais brasileiros cresceu 80% entre 2001 e 2012. Em 2013, esse volume totalizou 931 milhões de toneladas e deve alcançar um bilhão de toneladas em 2015. Para 2014, a expectativa do setor é que esse valor atinja 960 milhões de toneladas, motivado pela movimentação de grãos. De 2003 a 2012, o comércio internacional brasileiro passou de R$ 70 bilhões para R$ 500 bilhões.
O coordenador de infraestrutura do Ipea, Carlos Campos, diz que os investimentos em terminais privativos impediram que os gargalos do setor fossem ainda maiores. “Não houve estrangulamento total por conta dos investimentos privados em terminais portuários. Deram vazão ao crescimento de importação e exportação”, ressalta Campos. A movimentação de contêineres, por exemplo, vem crescendo acima de 7% ao ano.
A tendência é que os terminais privados tomem mais espaço na matriz de transportes. O Brasil possui 128 terminais privados, que correspondem a 65% da movimentação atual de cargas, contra 35% de movimentação nos 34 portos públicos. No entanto, os empresários reclamam que o tempo para implementar um projeto gira em torno de sete anos.
O presidente do conselho de administração da Logz Logística, Nelson Carlini, lamenta que os projetos de infraestrutura greenfield levem de cinco a oito anos para serem maturados. Ele diz que, apesar da intenção do governo em atrair investimentos privados, ainda existem pontos a ser resolvidos para dar rapidez aos investimentos. “Não tenham ilusões. Nada que vocês comecem hoje vai demorar menos de cinco anos a oito anos. Esse tem sido o tempo para obter as aprovações e, assim mesmo, com incertezas”, disse Carlini, para uma plateia de investidores brasileiros e estrangeiros, durante o evento Port Finance, realizado em maio no Rio de Janeiro.
Com esse cenário, grandes investimentos estão encontrando dificuldades para avançar. O presidente da DTA Engenharia, João Acácio Gomes de Oliveira Neto, admite que a previsão de início das obras do Terminal de Ponta Negra (RJ) no primeiro semestre deve ser adiada. “Nesse ano atípico com Copa do Mundo e eleições, infelizmente, está tudo atrasando, e deve passar para o segundo semestre de 2014”, afirma. Ele calcula 30 meses de obras como um prazo otimista e outros dois cenários: 36 meses sendo mais realista e 42 meses num ambiente mais pessimista.
O orçamento do projeto é de R$ 5,4 bilhões, incluindo R$ 1,2 bilhão em acessos terrestres e marítimos. A movimentação prevista é de 230 milhões de toneladas por ano, incluindo óleo, contêineres e um estaleiro para reparos. O TPN ocupará uma área total de 5,4 milhões de metros quadrados, sendo 2,8 milhões de metros quadrados efetivamente utilizados. O terminal será construído numa área estratégica no município de Maricá, próxima aos principais campos de petróleo e gás do pré-sal e do futuro complexo petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj). Outra vantagem é a profundidade natural de 30 metros, sem necessidade de dragagens de manutenção.
O projeto foi contestado por grupos locais devido a questões ambientais. Acásio afirma que a área do porto não interfere com nenhuma unidade de conservação ou de proteção ambiental. Recentemente, a Câmara dos Vereadores de Maricá aprovou a alteração da lei de uso e ocupação do solo, que estava pendente. O Eia/Rima do projeto foi aprovado e distribuído para as entidades e prefeituras, aguardando a audiência pública visando à obtenção da licença prévia.
Um dos principais investimentos para o setor nos próximos anos será a construção do Porto Sul, em Ilhéus (BA), que obteve outorga da Antaq em dezembro de 2013. A expectativa do governo baiano é que a licitação seja concluída agora em junho. A sociedade de propósito específico (SPE) a ser formada com vencedores da seleção terá caráter privado, mas com participação minoritária do estado. Os investimentos privados para a construção do complexo são da ordem de R$ 5,6 bilhões.
Em fevereiro, foram realizadas audiências públicas sobre o projeto em Salvador e Ilhéus. O foco dos encontros foi a seleção de acionistas para a SPE que será responsável pela construção, operação e exploração do terminal de uso privado, da zona de apoio logístico e das respectivas instalações portuárias. Pelo menos 12 empresas demonstraram interesse em investir no complexo. O Porto Sul contempla uma retroárea com 1.225 hectares, ponte de acesso marítimo e píer com quebra-mar e 3,5 quilômetros da costa. O plano também prevê a ampliação do acesso terrestre e dragagem de 16,5 milhões de metros cúbicos.
O complexo terá ainda um TUP da Bahia Mineração (Bamin), cuja estimativa é movimentar 20 milhões de toneladas de minério de ferro por ano. O TUP já possui licença prévia e o governo da Bahia prevê que a licença de instalação saia até agosto. Os investimentos no terminal são da ordem de US$ 1 bilhão.
A demora nos projetos contribuiu para o Brasil chegar a 131ª posição num ranking (2013-2014) do Fórum Econômico Mundial sobre a qualidade de infraestrutura portuária, com participação de 148 países analisados. Campos, do Ipea, acredita que não há falta de recursos, mas observa que os investimentos públicos precisam acontecer em maior escala e de forma mais célere. Entre 2003 e 2013, o poder público liberou R$ 19,46 bilhões para o setor portuário, o que corresponde à execução de 47,7% do previsto. O professor atribui o ritmo a dificuldades administrativas na alocação desses recursos, a projetos mal feitos e contratos mal elaborados.
Essa ineficiência também prejudica os investimentos privados em infraestrutura. Novas instalações portuárias demandam investimentos em outros modais, que também não têm acompanhado o comércio exterior brasileiro. Campos cita que o setor privado é relutante em investir em ferrovias. Além disso, os investimentos privados em rodovias são da ordem de 15%, muito acima dos 2% de média mundial. “Há limites para participação no setor privado e já estamos atingindo esse limite”, alerta o coordenador de infraestrutura do Ipea.
O presidente da Associação Brasileira dos Terminais Portuários (ABTP), Wilen Manteli, diz que os investimentos privados caíram a partir de 2008 com o decreto 6.620, que trouxe restrições aos terminais privados. Carlini, da Logz Logística, considera que esse decreto foi um “crime aos investidores”, pois paralisou investimentos privados posteriores. “Alguns ousados investidores privados continuaram porque já tinham iniciado os investimentos”, lembra. Carlini alega que o setor perdeu cinco anos entre o decreto e a lei 12.815/13, que permitiu a movimentação de carga de terceiros pelos terminais de uso privativo (TUPs). Ambos acreditam que as novas regras permitirão investimentos privados em mais regiões do país.
Com a grande quantidade de projetos em operação nas regiões Sul e Sudeste, o Norte surge como solução para o escoamento de grãos da região Centro-Oeste que hoje passam pelos portos de Santos e Paranaguá. Carlini acredita que bilhões serão investidos na região nos próximos anos e diz que cinco a seis grandes grupos privados já estão aportando recursos para movimentação de granéis. Segundo o consultor, a saída norte do Brasil demanda estações de transbordo de carga em rios como Tapajós e Madeira, além de interligação rodoviária e portos profundos em áreas de Macapá (AP) e Vila do Conde (PA).
O André Maggi (Amaggi) é um dos grupos privados a investir na região Norte. A empresa já obteve a licença de instalação e iniciou as obras civis de um TUP em Porto Velho (RO), onde movimentará carga própria. O diretor da Amaggi Navegação, Jorge Zanatta, conta que a montagem de equipamentos e estrutura de silos metálicos está próxima. A meta do grupo é iniciar a operação do terminal até fevereiro de 2015.
Em 2013, o Amaggi movimentou 2,8 milhões de toneladas no porto público e pretende aumentar esse volume para cinco milhões com o novo terminal. “Nossa expectativa, em função dos recordes seguidos de produção no Brasil e do mercado chinês, é que possamos atingir esse número em pouco mais de dois anos”, projeta Zanatta, ressaltando que a meta depende do mercado e do apetite dos produtores em aumentar os investimentos.
O custo do projeto do Amaggi ficará entre R$ 110 milhões a R$ 120 milhões e receberá recursos próprios. Zanatta explica que o orçamento inicial, de R$ 80 milhões, sofreu acréscimos devido a adaptações ao projeto e aos preços da construção civil e de equipamentos pesados acima da inflação. O porto tem financiamento do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e o agente repassador é o Banco da Amazônia.
Inicialmente, o Amaggi precisará utilizar um acesso terrestre por dentro de Porto Velho (RO) para chegar ao terminal. “Não é uma via adequada para tráfego pesado 100% do ano, mas é possível de ser utilizada. Creio que será necessário utilizá-la no início do projeto porque a via de acesso que o governo projetou não ficará pronta”, relata Zanatta, referindo-se a um desvio rodoviário, em fase de edital, para acesso direto ao terminal. A obra passando por fora da cidade é responsabilidade do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e tem verba do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
O TUP do Amaggi será instalado numa região onde o governo pretende incentivar novos investimentos e novas empresas. Regiões potenciais produtoras como o oeste do Mato Grosso e sul de Rondônia são inviáveis hoje em função do custo para levar o produto para Santos ou Paranaguá. “Tendo capacidade de escoamento maior num corredor logístico mais competitivo que a rota para Santos ou Paranaguá, alavanca-se todo agronegócio na região”, destaca Zanatta.
Em 2012, o governo federal estimou investimentos da ordem de R$ 54 bilhões para o setor portuário entre aportes públicos e privados até 2017. “Há demanda para isso e o mercado espera que os conflitos atuais sejam resolvidos no prazo mais rápido possível. Não interessa judicialização do processo de arrendamento de terminais”, afirma o diretor da Notre Dame Consultoria e diretor do departamento de infraestrutura da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), Elias Gedeon.
Manteli, da ABTP, diz que o setor empresarial atuou de forma fragmentada durante a tramitação da MP-595, que deu origem à nova lei, no Congresso e defende que os empresários assumam seus papéis e atuem mais nas causas do segmento. “Sem segurança jurídica, nenhum empresário investe”, enfatiza. O setor empresarial questiona que a 12.815 centralizou as decisões em Brasília. O diretor executivo da Comissão Portos, João Emílio Freire Filho, diz que existem 26 pontos a serem regulamentados pelo poder concedente. “Como investir em longo prazo sem ter garantias de longo prazo de estabilidade de regras?”, pergunta João Emílio.
Carlini, da Logz Logístoca, sente falta de quando as autoridades portuárias tinham mais autonomia e diz que a centralização significa atraso na medida em que o governo não tem capacidade de decidir rápido. Ele cita que a diretoria da Antaq realiza apenas duas reuniões por mês e diz que os empreendedores ficam torcendo para que seus projetos e questões de interesse entrem nessas pautas.
Desde a entrada da lei 12.815, a SEP autorizou 19 novos empreendimentos privados, cujos investimentos somam R$ 8,63 bilhões. De dezembro de 2013 até o início de maio, a secretaria autorizou 18 projetos entre TUPs, estações de transbordo e instalações de transporte de passageiros, que somam R$ 6,374 bilhões. Outros R$ 2,257 bilhões são referentes à expansão do TUP da Ultrafértil (SP) que já opera, mas não participou do anúncio de 2013.
Em maio, a SEP autorizou a instalação de um TUP em São João da Barra (RJ), onde está sendo construído o porto do Açu, da Prumo Logística. O futuro terminal pertence à NOV Flexibles Equipamentos e Serviços e o investimento é de R$ 537 milhões. Em fevereiro, a SEP havia autorizado, no mesmo município, a instalação do terminal da Intermoor do Brasil Serviços Offshore, com previsão de R$ 76,6 milhões em investimentos. Em dezembro de 2013, foi liberado o TUP da Flexibras Technimp, com investimentos estimados em R$ 142,4 milhões, localizado no mesmo complexo.
De 1995 a 2009, a União havia liberado apenas 19 concessões de terminais públicos e quatro autorizações de TUPs. Ao longo de 2012 e no primeiro semestre de 2013, o governo federal mapeou 159 áreas passíveis de serem arrendadas ao setor privado. O programa de arrendamentos portuários prevê R$ 17,2 bilhões até 2017. Os dois primeiros blocos a serem licitados compreendem 29 áreas nos portos de Santos e Pará (bloco 1) e 17 áreas nos portos de Paranaguá, Salvador, Aratu e São Sebastião (bloco 2).
Para a ABTP, dificilmente a licitação desses blocos sairá antes de julho. Inicialmente, o governo pretendia realizar o primeiro certame em 2013. Entretanto, o Tribunal de Contas da União (TCU) fez 19 questionamentos ao processo de licitação das áreas para arrendamento nos portos de Santos e Pará. Manteli cita que houve inclusão de áreas com direito a prorrogação contratual em litígio. Além disso, foram encontrados erros de projeto com áreas em medidas aproximadas e sub ou super valorização dos custos de projeto, com tarifas incompatíveis com o mercado. Ele acrescenta que a Empresa Brasileira de Projetos (EBP) elaborou todos os projetos, sem concorrência.
Em maio, o TCU liberou, por quatro votos a favor e três contrários, os estudos da EBP para concessão de 159 áreas passíveis de serem arrendadas nos portos organizados. A SEP reforçou em sua manifestação a legalidade da autorização e a inexistência de exclusividade à EBP. A SEP também reportou ao TCU que a lógica das licitações dos portos foi a mesma utilizada nos demais modais do Plano de Investimento em Logística (terrestre e aeroviário).
Para dar início ao processo licitatório do bloco 1, o governo federal aguarda manifestação dos ministros relatores — Ana Arraes e Aroldo Cedraz — sobre as respostas da SEP as 15 condicionantes solicitadas pelo TCU e ao pedido de reexame de outras quatro condicionantes, que já foram avaliadas pelas respectivas áreas técnicas e liberadas para os relatores.
Manteli diz que a revogação da lei 8.630/93 gerou insegurança para os empreendedores em investir sem saber se continuarão cobertos por contrato. A ABTP defende que os novos arrendamentos tenham direito ao contrato de 25 anos, prorrogáveis por igual período automaticamente, se o contrato estiver sendo cumprido e se a empresa estiver executando um programa de investimentos. Entretanto, o decreto 8.033 deixa em aberto quando diz 25 anos, renováveis “a critério do poder concedente”.
Gedeon, da Notre Dame Consultoria, lembra que existem mais de R$ 10 bilhões de investimentos privados em terminais represados por falta de definição de como se darão esses arrendamentos. “Alguém que tenha um terminal com prazo de vencimento previsto para daqui a três a cinco anos efetuará investimentos de milhões de dólares se não sabe se depois obterá a prorrogação desses contratos?”, questiona Gedeon. Ele defende que os contratos em vigor com prazo de vencimento próximo sejam renovados em favor das operações portuárias e a normalização do fluxo do comércio externo.
Uma questão importante para os investidores privados é o trabalho portuário, revisto no novo marco. A Lei dos Portos diz que dentro do porto organizado a contratação deve ser, obrigatoriamente, de trabalhadores avulsos, enquanto essa alternativa é opcional para os terminais privativos. Além disso, empresários tem receio de que a descentralização das categorias provoque lutas por progressão salarial. João Emilio, da Comissão Portos, cita que, pelas novas regras, um operador de gate pode chegar a ganhar o mesmo que um operador de contêiner iniciante.
Gedeon, da Notre Dame Consultoria, lembra que surgiram muitas questões relacionadas à concorrência desigual entre os terminais fora do porto organizado e aqueles dentro do porto público e a assimetrias regulatórias. Um dos impasses é que os TUPs podem ampliar a área em 25% e, acima disso, dependem de licitação da Antaq. Já os terminais dentro do porto organizado não podem ampliar suas áreas sem passar por outro processo licitatório. Outro impasse é que os terminais dentro do porto organizado necessitam de licitação enquanto os TUPs precisam de uma autorização da Antaq.
TUPs, em tese, podem prorrogar seus contratos sucessivamente a cada período de 25 anos e sem reversão de bens ao poder concedente ao final do período. Já os terminais arrendados vão prorrogar seus contratos por uma única vez e, ao final do período, haverá reversão dos ativos à União. Terminais arrendados deverão utilizar os avulsos pelo Ogmo. Nos TUPs há liberdade para contratar ou não os avulsos ou contratar mão de obra com vínculo empregatício. “Tudo muda dependendo do lado da poligonal que o seu projeto está incluído”, compara Gedeon.
O ministro dos portos, Antonio Henrique Silveira, afirma que os investimentos privados no setor portuário brasileiro devem chegar a R$ 36 bilhões ao longo dos próximos três anos, considerando os pedidos de autorização de investimento de arrendamentos existentes, as autorizações para TUPs e os arrendamentos de áreas em portos organizados previstos no PIL-Portos.
Segundo o ministro, somente com pedidos de autorização de investimento de arrendamentos existentes, a expectativa é de investimentos de R$ 10 bilhões. Atualmente, 45 propostas de prorrogação estão em análise na Antaq. Em reunião na CNI em março, Silveira prometeu esforço entre a SEP e o Ministério dos Transportes para intensificar ações para viabilizar os acessos terrestres aos portos.
Em meio às dificuldades de tocar projetos no setor portuário brasileiro, o setor empresarial segue questionando o apoio do governo brasileiro à construção de um porto de águas profundas no Uruguai, supostamente utilizando financiamento do BNDES. Manteli, da ABTP, teme que os portos das regiões Sul e Sudeste percam competitividade quando o concorrente uruguaio estiver em operação. Segundo Manteli, o porto no país vizinho vai operar granéis e contêineres e pode transformar alguns portos brasileiros em “portos secundários”.
João Emílio, da Comissão Portos, alerta para possíveis interferências na logística comercial brasileira, principalmente para cabotagem, caso esse porto comece a operar. A previsão é que o porto do país vizinho movimente 80 milhões de toneladas por ano. Em 2010, os portos uruguaios movimentaram 23,025 milhões de toneladas.
