Decisão sobre contrato de R$ 74,8 milhões reforça exigência de LP e CPLI na hidrovia do Tapajós e expõe insegurança jurídica em torno da Convenção 169, com reflexos na logística do Arco Norte.

O Tribunal de Contas da União (TCU) decidiu que o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) só poderá retomar a licitação para a dragagem de manutenção do Rio Tapajós após obter a Licença Prévia ambiental e realizar consulta prévia, livre e informada às comunidades indígenas, ribeirinhas e tradicionais potencialmente afetadas. A medida atinge um contrato estimado em R$ 74,8 milhões e deve postergar a execução do serviço em um momento em que o setor de navegação volta a alertar para o risco de nova seca severa na Amazônia.

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O processo analisado pelo TCU tem origem no Pregão Eletrônico 90.515/2025, conduzido pelo DNIT, para contratar a empresa responsável pelo Plano Anual de Dragagem de Manutenção Aquaviária (PADMA) na hidrovia do Tapajós, entre Santarém e Itaituba, no Pará. A rota é hoje um dos principais corredores logísticos do Arco Norte: em 2025, transportou cerca de 16,8 milhões de toneladas, alta de 14,3% frente ao ano anterior, segundo dados do setor divulgados pelo governo federal.

A denúncia examinada pelo tribunal questionava três aspectos do edital: ausência de Estudo e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima), publicação da concorrência antes da licença ambiental e inexistência de consulta prévia às comunidades tradicionais. A área técnica e o relator, ministro Walton Alencar Rodrigues, afastaram apenas o primeiro ponto, ao entender que, por se tratar de dragagem de manutenção para preservar condições atuais de navegabilidade, não havia implantação de nova infraestrutura nem expansão de atividade econômica que justificasse EIA/Rima.

Licitação atrelada ao licenciamento ambiental

Quanto aos demais itens, o TCU concluiu que o DNIT descumpriu a Lei 14.133/2021 ao tentar licitar o serviço sem a Licença Prévia, exigida sempre que a própria administração é responsável pelo licenciamento. O argumento do órgão, de que licitação e estudos ambientais poderiam ocorrer em paralelo para ganhar eficiência, foi considerado incompatível com o artigo 115 da nova lei de licitações, tratado no voto como dispositivo “cogente e inflexível”.

Na prática, o acórdão consolida uma leitura mais rígida da relação entre licitações e licenciamento ambiental em obras e serviços de engenharia sob responsabilidade direta do poder público. Projetos de dragagem, derrocamento, ampliação de canais e intervenções em hidrovias estratégicas passam a ter menos margem para avançar em fase de contratação sem que a LP esteja emitida, o que tende a repercutir em cronogramas de investimentos públicos e privados na infraestrutura de acesso aquaviário.

Consulta prévia deixa de ser etapa contratual

A decisão também reafirma o lugar da consulta prévia, livre e informada (CPLI) prevista na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, em vigor no Brasil desde 2003, em projetos que podem afetar diretamente povos indígenas e comunidades tradicionais. Ao analisar o Tapajós, o TCU voltou a afirmar que a CPLI não pode ser relegada a momento posterior nem tratada como mera condição de execução contratual, devendo integrar o planejamento da contratação.

Esse entendimento aproxima o tribunal de posições já defendidas pelo Ministério Público Federal e por movimentos sociais na região, que vêm questionando empreendimentos ferroviários, rodoviários, hidroviários e portuários por ausência ou realização tardia das consultas. Em fevereiro, após protestos sobre suposta falta de CPLI em políticas para hidrovias amazônicas, o governo revogou o decreto que estruturava concessões em rios da região, e a própria licitação de dragagem no Tapajós foi suspensa administrativamente.

Na decisão atual, os ministros optaram por manter a suspensão até o cumprimento das exigências ambientais e de consulta, sem anular definitivamente o pregão, em razão das tratativas já iniciadas com acompanhamento do MPF.

Zona cinzenta da Convenção 169 e segurança jurídica

Apesar de estar incorporada ao ordenamento brasileiro desde 2003, a Convenção 169 ainda não conta com regulamentação específica que detalhe procedimentos de CPLI para cada tipo de empreendimento. O tratado prevê a consulta sempre que medidas administrativas ou legislativas possam afetar diretamente povos indígenas e comunidades tradicionais, mas delega às legislações nacionais a tarefa de definir como esse processo deve ocorrer.

Na ausência dessa regulamentação, diferentes atores – órgãos ambientais, Ministério Público, comunidades, empreendedores e tribunais – passaram a interpretar de forma distinta o momento, a forma e a abrangência da CPLI. Parte do governo sustenta que as consultas podem ser conduzidas no âmbito do licenciamento, antes da licença de instalação; representantes de comunidades tradicionais defendem que elas devem ocorrer desde as fases iniciais, antes de o Estado consolidar a viabilidade do projeto.

Em análise enviada à Portos e Navios, o consultor Frederico Bussinger observa que “o arranjo brasileiro atual (legal, normativo, institucional, governança) parece ter logrado a ‘proeza’ de, simultaneamente, obstaculizar o desenvolvimento de infraestruturas no Brasil, sem garantir a proteção e benefício dos povos indígenas e tribais (que diz querer proteger)”. A avaliação resume o incômodo de parte do setor com um cenário em que decisões de controle ganham peso para destravar projetos, num ambiente ainda sem regras claras sobre como estruturar a CPLI em cada tipo de empreendimento.

O acórdão do TCU insere-se nesse contexto ao reforçar que, no caso da dragagem do Tapajós, a CPLI precisa anteceder a contratação. Com regras gerais ainda em aberto, decisões de controle tendem a ganhar relevância na definição de práticas para projetos de infraestrutura, ampliando o papel de órgãos de fiscalização e de justiça na delimitação de rotinas de consulta e licenciamento.

Risco de nova crise logística na Amazônia

A determinação do TCU vem em momento de preocupação renovada com possíveis secas severas na Amazônia, associadas a ciclos de El Niño e à variabilidade climática na bacia. Estudo recente da Ti Safe estima que um evento de El Niño moderado a forte pode gerar cerca de R$ 35 bilhões em prejuízos para 25 grandes grupos de energia, em parte pela necessidade de recompor redes e contratar energia adicional em regiões como Norte e Nordeste. As mesmas condições de seca, calor e queimadas que pressionam o setor elétrico afetam diretamente a navegabilidade em rios como o Tapajós.

Segundo a Associação Brasileira dos Armadores de Cabotagem (Abac), aproximadamente R$ 300 milhões foram gastos nos últimos três anos em dragagens emergenciais na Amazônia, dos quais cerca de R$ 100 milhões por ano se destinaram a intervenções que chegaram tarde demais para evitar restrições de carga e impactos ao abastecimento da região Norte. A entidade defende que dragagens programadas sejam concluídas até agosto, antes da intensificação da vazante, para garantir calados mínimos nas rotas que conectam o Arco Norte aos mercados internos e externos.

Sem contratação do PADMA dentro desse calendário, cresce a possibilidade de repetição de cenários em que comboios de grãos, combustíveis e cargas gerais enfrentam restrições de carga, maior tempo de viagem ou interrupção de tráfego em trechos críticos, com efeitos em cadeia sobre barcaças, terminais portuários e operadores de cabotagem.

Projetos hidroviários sob maior escrutínio

Ao exigir LP antes do edital e antecipar a CPLI para a fase de planejamento, o TCU cria parâmetros que tendem a influenciar outros projetos hidroviários e portuários em rios amazônicos e em áreas com presença de povos indígenas e comunidades tradicionais. Empreendimentos de derrocamento em seções críticas, ampliação de bacias de evolução, construção de terminais fluviais e concessões de hidrovias terão de considerar, desde o início, o tempo necessário para concluir estudos ambientais e consultas com participação efetiva das populações afetadas.

Para armadores e operadores de terminais, isso implica ajustar cronogramas de investimento e operação à realidade de processos socioambientais mais complexos e menos previsíveis. Ao mesmo tempo, ao trazer CPLI e LP para a etapa de planejamento, o tribunal busca reduzir o risco de paralisações em fases avançadas de obra, quando custos afundados já são elevados e as consequências logísticas de suspensões se tornam mais graves.

Tapajós como eixo da transição logística

O Tapajós consolidou-se como uma das principais rotas hidroviárias para escoamento de grãos do Centro-Oeste via Arco Norte, com integração a terminais portuários em Santarém e Miritituba e conexão a rotas marítimas de exportação. Em um contexto de transição energética e de busca por modos de transporte menos intensivos em carbono, o fortalecimento da navegação fluvial na Amazônia é apontado pelo governo como estratégico para reduzir emissões e ampliar a competitividade logística.

A decisão do TCU não questiona esse papel, mas evidencia que a expansão e a manutenção de hidrovias em regiões sensíveis dependerão de conciliar eficiência logística com direitos socioambientais consagrados em tratados internacionais e na legislação interna. Enquanto não houver regulamentação específica da Convenção 169, a forma como DNIT, órgãos ambientais, Ministério Público e comunidades vão construir esse consenso no caso do Tapajós será um teste importante para futuros contratos de dragagem e para a própria política de concessão de hidrovias na Amazônia.