Com novas regras para licitações e para a execução de serviços, empresas de dragagem temem até pelo fim de indústria nacional
O setor de dragagem iniciou 2013 diante de duas novidades, que significam adaptações a serem cumpridas e impõem desafios: o Plano Nacional de Dragagem II (PND II), que alterou as regras das licitações; e a Resolução 454/2012, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que reformulou todos os processos para a execução dos serviços de dragagem.
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O mercado se mostra preocupado e apreensivo com as consequências das medidas. De um lado, há dirigentes de empresas que chegam a temer pelo fim da industria nacional de dragagem, e se queixam de que o segmento não foi ouvido pelo governo. De outro, há os que classificam as mudanças como inovadoras, mas alertam que, para elas prosperarem, as autoridades têm de exigir experiência dos contratados, além de avaliar custos e riscos.
Instituído no fim do ano passado pela Medida Provisória 595, o PND II determina que os futuros contratos serão de dez anos, em vez de cinco, como vigorou até então. As licitações também deixam de ser individuais, passando a ser em blocos. Um modelo que provoca críticas acirradas do diretor da Dratec Engenharia Ltda., Marcio Batalha: "Se o PND I deixou as empresas brasileiras combalidas, o PND II irá exterminá-las".
Segundo Batalha, somente as grandes empresas europeias e/ou chinesas terão condições de cumprir contratos por um período de dez anos. “Caso a contratação seja regionalizada (por blocos), os portos de menor tamanho ficarão incluídos nesses blocos, constituindo-se em mais um fator de exclusão, pois as empresas nacionais poderiam almejar esses contratos de menor monta”, acrescenta Batalha.
— Qual o futuro de uma empresa que fica dez anos inativa? — questiona o diretor da Dratec. Ele observa que é um risco para o Brasil abrir mão da indústria de dragagem nacional. “Nenhum país desenvolvido correu ou corre esse risco. Nos Estados Unidos, o Dredge ACT, que protege a indústria nacional, foi promulgado em 1920”, lembra.
O empresário traça uma perspectiva ainda mais nebulosa em caso de mudança de conjuntura econômica e de desvalorização da moeda: “Seguramente, as empresas estrangeiras se dirigirão para novos mercados. E o Brasil? E as nossas exportações, que dependem 90% dos portos?".
Batalha sugere que, nos supercontratos do PND II, seja obrigatória a formação de consórcios entre empresas estrangeiras e brasileiras de dragagem. Ele propõe também que as empresas nacionais tenham participação de pelo menos 25% no total das obras, com a utilização dos seus equipamentos próprios: “Assim, elas se manteriam ativas, até ganhar musculatura para enfrentar as multinacionais do setor”.
Os estudos para a implementação do PND II começaram em dezembro de 2012. A intenção do governo é de lançar as licitações, com base no novo modelo, a partir de abril. A ideia é aglutinar os portos em seis blocos, que devem receber quase R$ 3,9 bilhões em investimentos. Estão previstos R$ 1,15 bilhão para Santos e Vitória; R$ 1 bilhão para Rio Grande; R$ 860 milhões para Paranaguá; R$ 477 milhões para Itajaí, São Francisco do Sul e Imbituba; e R$ 389 milhões para Recife, Salvador, Fortaleza e Natal.
Gerente de Negócios da Great Lakes do Brasil (GLDD), Flávio Bailly levanta algumas dúvidas em relação à mudança nos contratos de dragagem. Uma delas é quanto ao preço do combustível. Ele argumenta que “esse componente tem um impacto significativo nos custos das empresas de dragagem, ficando impossível prever a flutuação e os reajustes que serão aplicados ao preço do combustível, durante os dez anos do contrato de dragagem”.
O câmbio também preocupa o gerente da GLDD. Ele lembra que “uma parte significativa dos custos das empresas de dragagem é com o afretamento das dragas do exterior, que é atrelado a moedas estrangeiras, como o dólar e o euro".
Bailly chama a atenção ainda para os impactos dos contratos de dez anos no processo de importação das dragas. Explica que a maioria das empresas trabalha com importação temporária dos equipamentos. “Em alguns portos, a Receita Federal entende que a importação da draga tenha que ser pelo mesmo prazo do contrato de prestação de serviço; nesse caso, dez anos. Os impostos precisam ser pagos no momento da importação da draga, gerando um fluxo de caixa altamente negativo, ou até mesmo inviável", alega o representante da GLDD.
Para João Acácio Gomes de Oliveira Neto, presidente da DTA Engenharia Ltda., esse modelo de licitação é ideal para o governo que, “durante dez anos, não terá com o que se preocupar, tendo em vista que ficarão a cargo da empresa contratada as batimetrias, os projetos, as licenças, a dragagem, o monitoramento e a manutenção da sinalização náutica”. Na sua avaliação, é fundamental que o governo contrate através do RDC (Regime Diferenciado de Contratações), exija experiência e atestados de qualificação técnica, para afastar os aventureiros, e ainda preveja todos os custos incidentes e os riscos envolvidos do lado das empresas. Só assim, um modelo inovador como esse pode prosperar, e não servir para quebrar as poucas empresas que restaram do PND I”.
A Secretaria Especial de Portos (SEP), acrescenta João Acácio, também terá de se capacitar, “para não repetir os erros do passado”. Ainda de acordo com o presidente da DTA, só terão êxito com o PND II aquelas empresas que conhecerem profundamente a função e tiverem banco de dados para poder orçar adequadamente o trabalho. “Senão, vão quebrar”, adverte. Os profissionais da DTA, garante, “vêm estudando há anos os portos brasileiros, e a empresa se sente cem por cento preparada e equipada para esse desafio. Sabíamos que esse dia chegaria e estamos prontos para dar a nossa contribuição, com tecnologia e os melhores princípios da boa técnica".
Diretor geral da Bandeirantes Dragagem e Construção Ltda., Ricardo Sudaiha avalia que, tão somente na teoria, o PND II representa um grande avanço, pois possibilita a melhor utilização das dragas na mesma região. Na prática, a situação é bem diferente, diz ele: "O novo programa acabou por concentrar os trabalhos de dragagem nas regiões, em grandes contratos, que serão tocados por grandes empreiteiras estranhas ao ramo. Estas precisarão fazer parcerias com dragas estrangeiras, havendo chance de elevação de preços, sem controle pelo governo, que ficará refém delas”.
Segundo Sudaiha, pelo novo modelo “sempre poderá haver um questionamento de projeto”. Isso, analisa ele, poderá resultar em pedido de elevação de preços em decorrência de material não previsto e assoreamento superior ao esperado, “sem que o governo nada possa fazer”.
O diretor da Bandeirantes compara a realidade brasileira com a de outros países. E ressalta que, diferentemente do Brasil, a concentração de forças, nos Estados Unidos por exemplo, não provocaria grandes estragos, pelas pesadas penas impostas pelas leis locais contra trustes e cartéis. “Além disso, os EUA delegam ao exército americano (Corps of Engineers) 15% da dragagem no país, com suas dragas próprias, que servem estrategicamente de marco regulatório de preços”, explica.
O empresário ressalva as boas intenções dos ministros dos Portos e da Casa Civil e da presidenta Dilma Rousseff. Contudo, afirma que eles “compraram um peixão bonito, sem perguntar o preço. Vamos torcer para que o preço não seja impagável no futuro, e que não se arrependam por não terem guardado sequer um anzol para pescar sardinha.”
Para Sudaiha, o Brasil está sendo ingênuo ao copiar planos prontos, apresentados por estrangeiros, que visam a seus próprios interesses, sem que tenha programado uma defesa própria. “As empresas nacionais vem se esfacelando sem apoio do governo, que colocou, nos últimos planos, marcos regulatórios pesados para serem cumpridos, numa situação catastrófica de falta de mão de obra qualificada”, reclama.
“Mais uma vez, não se ouviu o mercado nacional de dragagem, ou seja, as empresas que lutam para preservarem a atividade e a tecnologia de dragagem no país. Essas empresas também não terão chance de participar do novo plano. E as dragas estrangeiras, com a crise na Europa, estão vindo abarrotadas de técnicos de alta qualidade, que trabalham para não passar fome. Agora, com o PND II, serão recompensadas sem concorrência local. Ainda assim, terão que pagar pedágio para as grandes empreendedoras de negócios no país", critica Sudaiha.
O futuro é sombrio na avaliação do dirigente da Bandeirantes: “Os preços explodirão em curto e médio prazos e o plano poderá fracassar se as metas de resultados, pelo aumento de calado, não atraírem navios que paguem esses custos.”
A nova resolução do Conama também foi mal recebida por Sudaiha. A legislação ambiental estabelece, passo a passo, as etapas a serem seguidas, durante todo o serviço. Uma das mudanças importantes introduzidas pela 454 é a de que o depósito do material dragado (o chamado "bota-fora") ficou mais longe, o que exigirá o uso de dragas maiores, que acumulem grande quantidade de resíduos, para que o transporte não se torne antieconômico.
Sudaiha está convencido de que os atuais contratos de dragagem precisarão ser adequados, para que não haja solução de continuidade. As previsões para os próximos contratos, afirma ele, são obscuras: grandes empreiteiras sem dragas, contratando equipamentos estrangeiros, concentrados em poucas empresas; impostos duplicados; lucro em cima de lucro; carga tributária pesada para o atravessador e para o executor; e o governo refém. "Preço baixo é que não vai ter. Quem sabe se a sociedade pode pagar a conta?", ironiza.
Para o empresário, o país não conta com técnicos em número suficiente capazes de projetarem com exatidão obras do porte exigido pela resolução. O Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias (INPH), referência no país em técnica de projetos, ressalta ele, carece de investimentos para dar conta de tanto trabalho. “Certamente, terão de ser realizados ajustes. Mas o governo, nessa hora, teria que se prover de armas, para poder barganhar", afirma.
Sudaiha não vê sequer ganhos ambientais com a Resolução 454: “A lama é a mesma e o volume será maior.” Também na sua avaliação sempre haverá um novo complicador para atrasar os trabalhos, “o que já se tornou normal no país".
A resolução trará benefícios? Sudaiha responde: "Experiência para o governo, que, infelizmente, irá perder anos para descobrir que não deveria implantar um megalomaníaco e audacioso projeto como esse, sem primeiro se garantir com as suas armas, quer dizer, com equipamentos nacionais e empresas nacionais de dragagem".
Já o presidente da DTA afirma que a 454, muito rígida e sem flexibilidade, representa uma evolução em relação à Resolução 344 e um avanço para as empresas de dragagem. Porém, constata que "os contratos precisarão ser readequados, porque os níveis-limite ficaram mais flexíveis, reconhecendo condições naturais antes não reconhecidas".
João Acácio não vê razão para que as regras recentes representem aumento significativo dos preços nos futuros contratos. "O preço aumenta quando o governo não concede a licença e as dragas param; quando a batimetria é demorada e há assoreamentos não pagos; quando tolerâncias elementares para a dragagem não são consideradas; ou quando os critérios de medição são mudados no meio do contrato", afirma. "Dragou, tem que receber. É preciso que o governo arque com esse ônus, que é de sua exclusiva responsabilidade", diz ele.
O representante da DTA não acredita que haja pleitos de realinhamento de contratos de dragagem e manutenção vigentes, por conta de gastos não programados anteriormente. "O que traumatiza e assusta quem draga é ver o seu equipamento parado pela rotineira falta de licença ambiental que, muitas vezes, o governo não trata com a celeridade que deveria", pondera. "Agora, não usar over-flow para dragar contaminados, dispor em aterro terrestre com controles, entre outros, geram perdas importantes de produtividade, aumentando os custos. A DTA possui contratos de dragagem portuária no Brasil, com preços que variam de R$ 6 a R$ 60 o metro cúbico, conforme o caso e cada projeto. O mesmo serviço, sob condição normal de operação e com as novas restrições acima, poderá elevar o preço unitário em até quatro vezes. Portanto, a autoridade ambiental precisa ter cuidado e muito critério para não onerar desnecessariamente as obras", alerta.
Quanto aos ganhos ambientais preconizados pela nova resolução, embora sem questioná-los, o presidente da DTA adverte que não se pode "esquecer nunca que o homem é o centro de interesse do universo, e que, a pretexto de protegermos o meio ambiente, não podemos piorar a vida do ser humano, eliminando trabalho e emprego, que geram riqueza para o próprio homem crescer".
João Acácio lembra que a DTA foi a primeira empresa a fazer monitoramento de dragagem no Brasil, no porto de Santos, há quase 12 anos, bem antes da Resolução 344. "Por isso temos um valioso banco de dados e conhecemos muito bem toda a bacia hidrográfica afluente. Sabemos, hoje, de onde vem e para onde vai cada grão de areia, silte ou argila depositado em todo o estuário. Sabemos correlacionar o aporte de sedimento com a precipitação pluviométrica. Esse conhecimento autóctone não tem para nenhuma empresa de fora, por mais equipada que ela esteja. Vencerá o conhecimento, a produtividade, a gestão e a otimização da operação. A draga tem que virar uma indústria de metro cúbico, onde o engenheiro dorme e acorda pensando em reduzir seus custos". afirma. "O Brasil, acrescenta ele, poderá viver uma era de ouro, e a DTA está preparada para dar a sua contribuição".
Na avaliação do empresário, a nova resolução não deve implicar descumprimento de prazos. "As empresas, em geral, não atrasam suas obras, porque cada dia além do previsto gera prejuízo", lembra ele. "Quem sempre atrasa é o governo. São licitações engessadas, licenças que não saem, contaminações detectadas após o contrato assinado e outros desencontros. O governo interferindo menos, as empresas andarão melhor. Ele deve apenas pagar em dia, sem nenhum atraso”, critica.
Para João Acácio, não tanto a resolução do Conama mas, especialmente, o PND II "pode fazer crescer e prosperar as empresas sérias e comprometidas com resultados, expurgando aquelas oportunistas e que não investem sobretudo em equipamentos e recursos humanos. "A DTA possui uma equipe de 77 engenheiros e demais profissionais de nível superior, dispondo, em parceria com as chinesas CHEC e SDC, do maior e mais moderno parque de equipamentos do mundo, adequado às condições operacionais brasileiras, dando-nos plenas condições para contratar, simultaneamente, vários lotes de dragagem do PND II, desde que o governo reconheça preços justos, já que os atuais estão muito aviltados e as empresas precisam ter condições para gerar empregos e resultados, reinvestir e crescer. Espero que vivamos um ciclo de glória nesse setor tão maltratado da construção pesada brasileira", conclui.
Mas há quem prefira aguardar antes de se posicionar. É o caso da gerente administrativa da Boskalis do Brasil, Márcia Cunha, que se limita a dizer que considera o anúncio e a movimentação do governo para promover mudanças como positivos. "Estamos estudando melhor os detalhes, para formarmos uma opinião mais concreta e correta. O que podemos observar é que teremos grandes investimentos e mudanças em nossa área", assegura Márcia.
Para o governo, regras são mais claras e abrangentes
Um salto de qualidade no processo de análise, aprovação e autorização dos serviços de dragagem. Assim, o gerente do Departamento de Apoio ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (DCONAMA) e coordenador do grupo de trabalho que elaborou a Resolução 454/2012, Robson José Calixto de Lima, qualifica a nova legislação. “A revisão da Resolução Conama 344/2004 define regras mais claras e mais abrangentes, o que é benéfico para o empreendedor e para a proteção do meio ambiente”, assegura Calixto.
As mudanças são profundas. “A Resolução 344/2004 era mais voltada para a classificação da qualidade dos sedimentos. Muitos entendiam que os níveis de classificação dos sedimentos eram “pontos de corte”. Com a Resolução 454, o foco está no gerenciamento do material a ser dragado. Agora, os níveis de classificação dos sedimentos são explicitados como valores referenciais, devendo ser tomados como mais uma linha de evidência para a definição da disposição do material dragado”, explica o gerente.
O processo também se tornou mais complexo. Segundo Calixto, “a linha de análise deve compreender toda a cadeia do processo, desde quando a dragagem é projetada, conceitualmente, até a sua disposição final, estabelecendo passos contínuos e requisitos mais específicos para a verificação da qualidade do sedimento, dos níveis de toxicidade e da segurança da disposição.” Além disso, acrescenta ele, “foram introduzidos outros olhares sobre a atividade de dragagem e a sua disposição, incluindo a possibilidade do uso benéfico do material sedimentar”.
A nova resolução se aplica nos serviços de implantação, aprofundamento, manutenção ou ampliação de canais hidroviários, da infraestrutura aquaviária dos portos, terminais e outras instalações portuárias, públicos e privados, civis e militares, bem como às dragagens para outros fins. A disposição do material, que anteriormente só poderia acontecer em água sob jurisdição nacional, passou também a poder ser feita em solo. "Para solo, devem ser obedecidas as diretrizes sobre áreas contaminadas, conforme a Resolução Conama 420/2009, informa Calixto.
A legislação define a necessidade de apresentação pela empresa, desde o primeiro momento, de um Plano Conceitual de Dragagem. Há, porém, isenções para alguns tipos de materiais: os provenientes de áreas com monitoramento regular de sedimentos; os originários de locais que não apresentem histórico de contaminação, considerando o uso e a ocupação do solo ou comprovados por dados representativos de caracterização do sedimento; e aqueles oriundos de "terras caídas". "Essas isenções serão fatores atraentes para a atualização ou o estabelecimento de novos programas de monitoramento, sendo importantes para a simplificação dos licenciamentos", acredita Calixto.
A resolução estabelece as etapas a serem seguidas, entre caracterizações e classificações do material a ser dragado, comparativamente aos valores de referência. Ela mantém a proibição de misturar sedimentos contaminados com outros de melhor qualidade, visando a sua diluição. "Os ensaios ecotoxicológicos são mais bem definidos, sendo que o tipo de ensaio, agudo ou crônico, fica a critério do empreendedor¸ dependendo da disponibilidade de laboratórios na região onde será executado o projeto de dragagem. Estudos complementares, para o aprofundamento do conhecimento do material a ser dragado, como a bioacumulação, também podem ser realizados", diz Calixto.
A 454 fala explicitamente no estabelecimento de programa de monitoramento. Determina ainda que a atividade de pesca deverá ser suspensa na área, durante todo o período em que o material dragado estiver sendo depositado. E inclui o tributilestanho (TBT) nos níveis nacionais de classificação dos sedimentos, por ser ele um desregulador endócrino, com efeitos na reprodução de alguns organismos marinhos.
Calixto lembra que, quando a Resolução 344 foi adotada, havia sido determinado um prazo para ela fosse revisada: "O objetivo era estabelecer valores orientadores nacionais para a classificação do material a ser dragado, tendo em vista que ainda não existiam, em 2004, séries históricas nacionais, estudos e licenciamentos ambientais que permitissem, imediatamente, fixar padrões de controle e ações a serem adotadas, no que se refere à contaminação no material dragado, de forma a dar a ele uma destinação mais ambientalmente adequada".
Inicialmente, acrescenta ele, para suprir a carência, foram adotados níveis de classificação dos sedimentos usados nos Estados Unidos e no Canadá. “Com a experiência ganha nos anos de aplicação da Resolução 344, pesquisas científicas, teses de doutorado, licenciamentos realizados, resultados laboratoriais nacionais obtidos e a construção de um banco de dados pela Secretaria Especial de Portos, com os níveis de contaminação dos sedimentos encontrados em diversos portos, foi possível, então, consolidar, para águas salinas e salobras, níveis nacionais de classificação dos sedimentos, sendo que ocorreram poucas mudanças (como, por exemplo, nos casos de arsênio e mercúrio), em relação à tabela que existia anteriormente."
Em nota, o Ibama faz a defesa da nova resolução, dizendo que ela “representa um grande avanço para o licenciamento de dragagens”. Afirma que a legislação tornou “mais clara que a viabilidade de descarte de material dragado está apoiada em linhas de evidências”. Além disso, acrescenta, “exige informações técnico-científicas de forma gradual, otimizando a realização dos estudos e das análises”. A nota ressalta ainda que a 454 levou em conta o uso benéfico do material dragado como alternativa, e incentiva a adaptação dos laboratórios brasileiros aos ensaios de bioacumulação. Outro avanço, segundo o Ibama, é o licenciamento das dragagens de manutenção com base nos monitoramentos ambientais do porto, “o que favorece o acompanhamento continuado e fomenta o conhecimento científico quanto à evolução da qualidade dos sedimentos”.
Para fiscalizar o cumprimento da legislação, a Coordenação de Portos, Aeroportos e Hidrovias (COPAH), da Diretoria de Licenciamento Ambiental do Ibama (DILIC), conta com uma equipe de 20 analistas. Segundo o Ibama, as atividades da coordenação podem ser apoiadas por técnicos dos Núcleos de Licenciamento Ambiental dos estados. Para melhorar a estrutura do órgão, o Ibama lançou concurso público para 60 vagas destinadas à área de licenciamento ambiental.
